城市规划公众参与权理论及其问题分析

摘 要：城市规划公众参与权以倡导性规划理论作为理论基础，其包括知情权、参与权和监督权三种权利形态，本文就城市规划公众参与权实践过程中遇到参与时间晚、参与范围较窄的问题讨论分析，试图保障公众参与权的实现。

关键词：城市规划；公众参与权；参与范围

一、城市规划公众参与权的理论

1.城市规划公众参与权的内容

公众能够参与城市规划所依赖的便是公众参与权，王周户学者认为公众参与权是私权利。①笔者认为公众参与权具有公共权利和私权利两种属性。理由是如果参与的主体是私益主体，其拥有的参与权就是私权，如果该主体为了公共利益参与，其参与权就是公权利。

城市规划公众参与权的内容应该包括三种权利形态，即知情权、参与权和监督权。②城市规划知情权是参与权和监督权的基础权利，只有社会公众的知情权得以保障和实现，才能谈论公众的参与权和监督权。知情权与信息公开是相对应的，只有政府与企业或者开发商的信息及时、准确的予以公开，公众获取的信息资源也就越充分，其知情权才能更好地实现。城市规划参与权是最为重要和核心的权利。社会公众通过获取的信息资源就决定什么时候参与规划中和怎么参与规划过程中，只有真正参与到城市规划的编制，决策中才能发挥公众参与权的作用。城市规划公众监督权就是公众在城市规划过程中对于行政机关及其决策是否造成公共危害等的监督。就像一句谚语所说有权力的地方就滥用权力，只有遇到界限才会休止。③

2.城市规划公众参与权的理论基础——倡导性规划理论

倡导性规划理论是基于多元主义思想的。④该理论认为城市规划的过程包括很多的利益主体和利益需求，让这些利益主体都参与到城市规划中发挥各自的作用。在城市规划过程中存在着许多选择，这些选择都不能仅靠个别利益团体来进行正确抉择，因而，为了促进社会的公平和公正，社会公众团体也应该参与其中，通过利益诉求和规划意见的表达，最终做出正确的规划选择。该理论希望通过各利益主体的价值判断达到一个共识。同时，在规划过程中规划师的作用只是能够为较弱的主体提供更多的选择。他所扮演的角色是倡导者和公众共同利益的代表，他所做出的规划要符合广大社会利益群体，并且要保护弱者的权利。倡导性规划理论作为社会理论而发展，目的是从政府的角度出发，让更多的利益群体参与到城市规划中，真正实现维护社会的公共利益和公平正义的价值观得以实现。

二、城市规划公众参与权问题分析

公众参与规划在实践层面和理论层面都存在参与不足，不深的问题，具体包括以下几方面。

（1）在我国公众参与规划的时间仅限于规划草案已经完成，在保送审批以前可以采用论证会、听证会等方式来咨询公众和专家的意见，在《中华人民共和国城乡规划法》的第26条，以及我国的《环境影响评价法》第11条都对此有所规定。

（2）公众参与的规划仅限于专项规范，并且只有环保部门或者专家组成的小组对专项规划的环境影响报告书进行审查，提出书面意见。而这里的专家是指环保部门设立的专家库中的专家，就如前文界定社会公众的主体时提到过的，專家是指主动参与规划中的。所以《环境影响评价法》中规定的专家小组对专项规划提出的书面意见其实不属于本文所说的公众参与。

（3）我国的公众参与城市规划的使命通常是在规划方案审批确定以后就完成了。规划的具体操作和实施过程公众都没有参与的可能，都是政府部门和开发商或者建设者的任务。以及后续的监督评估，跟踪分析都没有公众的参与。如果公众参与仅仅停留在对规划草案的意见表达层面，而实践操作中公众参与缺失，则公众参与的效果和作用就很难发挥，更不用说维护公共利益和社会的公正和公平。

三、完善建议

1.扩大参与范围

如前述问题中所分析的目前我国公众参与规划的范围较窄，主要是对专项规划的规划草案进行论证会或者听证会。为了解决这问题，笔者建议扩大公众参与的范围。首先，公众参与城市规划不仅仅再限制在城市规划草案提交审批时方予以参与，公众应该在规划草案编制前就应该准许参与。因为公众是最了解当地情况的主体，他们的参与可以给编制机构提供很有用的信息，对于规划编制工作的顺利进行起很大的作用，同时也会增强规划方案的实效和可行性。其次，允许公众在审批阶段和实施阶段参与。规划草案涉及的利益不仅仅是开发利用商和政府的，它更多的是社会公共利益。让社会公众在这一阶段参与会让政府机关充分了解社会群体这一庞大的利益诉求。会增加规划方案的社会可接受性。再者，准许社会公众参与规划的后期的追踪分析和效果评估中。⑤当开发商获取到自己的利益，抽身离开规划地后，当地的发展以及公共利益完全就是靠着政府，这时发动群众基础，让社会公众参与到规划的后期追踪调查和评估中就显得很有必要。扩大公众的参与的范围，从编制规划方案前到规划的后期评估的整个过程都要吸纳进社会公众 全体，他们才是社会公共利益最为关心者。

2.提供多样的参与方式

在我国的法律规定中参与方式有听证会和论证会两种。笔者建议可以增加问卷调查，互动交流会，展台展示，走访等形式多样形式。

注释：

①王周户主编.《公众参与的理论与实践》.法律出版社， 2011： 3-5。

②石路.政府公共政策与公民参与[M].北京：社会科学文献出版社，2009.267.

③陈易.公众参与中的若干问题.城市问题，2002，105（1）：61-64.

④毕琳琳.城市规划公众参与权法律制度研究[D].辽宁大学博士学位论文，2015：8-10.

⑤赵奕.城市规划公众参与机制研究[D].山东大学硕士学位论文，2008.32.

参考文献：

[1]王周户.《公众参与的理论与实践》[M].法律出版社 ，2011：3-5 .

[2]石路.政府公共政策与公民参与[M].北京：社会科学文献出版社，2009：267.

[3]陈易.公众参与中的若干问题.城市问题，2002，105（1）：61-64.

[4]毕琳琳.城市规划公众参与权法律制度研究[D].辽宁大学博士学位论文，2015：8-10.

作者简介：

李金菊（1992.01～），女，汉族，甘肃酒泉人，甘肃政法学院在读研究生，主要研究方向：环境资源保护法。endprint