北京农村集体建设用地流转模式比较研究

2017-08-26 06:36桂琳罗玲吴静田振
经济师 2017年6期
关键词:宅基地用地集体

桂琳+罗玲+吴静+田振

摘 要:文章归纳总结了北京农村集体建设用地流转后的六种用地模式:国有土地,集体土地租赁,入股集团公司,宅基地流转,土地基金管理部门,用于政府公租房的主要特点、缺陷和经典案例,然后从不同视角对六种用地模式进行分析比较,并提出政策建议。

关键词:农村集体建设用地流转模式 宅基地流转 土地基金管理部门

中图分类号:F301 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2017)06-165-02

一、引言

我国总体上已进入以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的重要时期,而集体建设用地流转对实现城乡统筹发展有重要的意义。从土地流转利用用途来看,土地流转主要用于商业用地、教育科研用地、旅游用地和文化事业用地;医院、行政办公、其他公建有一定程度的增加,体育用地、文物古迹用地则有所减少。工业用地基本稳定。北京农村集体建设用地流转后的用地模式总结为以下六种:国有土地,集体土地租赁,入股集团公司,宅基地流转,土地基金管理部门,用于政府公租房。

二、模式分析

(一)流转为国有土地模式

这种形式是指农村建设用地在地方政府主导下,农民自愿将农村建设用地轉变为国有建设用地。

1.主要表现形式及特点。这种模式主要有两种表现形式。一种是国有土地征用。是指以村集体自愿为前提,主要用于公益性基础设施建设。另一种形式则是转为国有土地后招商,要求实现农村建设用地的减少和城市建设用地的增加二者相挂钩,土地招商后用于多种项目开发,不局限于农业项目,利润相对较高,需要省级以上国土部门审批。

2.存在的缺陷。理论上集体土地流转后的补偿金应由村集体按照一定标准分配给全体村民所有,但现实生活中却仍掌握在村集体手中,农民利益分配不均衡。这种模式需省级国土部门审批,最后获得审批的项目较少。

3.典型案例。2011年,北京雁栖湖生态发展示范区项目牵涉到周边8个村、共3000多亩土地的集体建设用地,其中3个村为整建制搬迁,最后分地块征地。例如,柏崖厂村征地1668亩,征地补偿款共计2.7亿元,村委会按照产权制度改革方案进行利益分配,直接分给被拆迁人。

(二)集体统筹租赁模式

集体统筹租赁路径指的是由村集体对村集体建设用地统一管理、统筹筹资进行土地开发和整理、统筹安排租赁土地或建设厂房并最终获得收益,收益由全体村民共同拥有。收益主要用于对农户的补偿、农村土地的保护开发、农村的基础设施建设和农民的社会保障建设。

1.主要表现形式和特点。主要表现形式有两种:一种是直接租赁土地,在村民同意的前提下,将建设用地的使用权租给企业或个人使用。另一种是建设厂房收益,主要是村集体在其建设用地上通过规划建设厂房,再由村集体管理并出租。这种形式典型做法是先成立“开发区”,再通过招商流转转让。

2.存在的缺陷。由于集体建设用地出租利益相对较高,容易受利益驱使而进行违章建设,例如小产权房的出现。

3.典型案例。通州区小堡村为了满足工业园区的用地需要,村委会收回部分废弃宅基用地和农用地。补偿标准分为两种:14户农民向村委会转让土地约190亩,补偿标准是30年每年每亩200元;234户农民转让土地978亩,第一年补偿每亩600元,第2~4年800元,依次类推。流转后土地采取土地出租和厂房出租两种方式运营,土地出租的租金为每年每亩4000元。

(三)流转入股集团公司模式

1.主要表现形式及特点。即由村集体成立专业化的集团公司,统一规划,打造住宅区及产业园。村民则按照人口数量进行定期分红。

2.存在的缺陷。这种交易仍有引资方面的风险,在经营过程中,受房地产利益的驱动,也易出现大量违规建设,如小产权房。

3.典型案例。1999年,郑各庄将土地量化到每个农民,按照只租不卖的原则入股宏福集团。每亩土地租金每年5000元,2013年调为10000元。2005年,郑各庄组织编制的《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》被北京市政府批准,郑各庄以此规划为统领进行城镇化建设。截至2012年,郑各庄兴办96家企业,提供约1.3万个就业岗位,产值95亿元。郑各庄村利用集体土地,已经建立了集文化创意旅游、教育科研、工业及房地产开发为一体的产业链。

(四)宅基地流转给同村村民或城市居民模式

1.主要表现形式和特点。主要有两种形式。一种是向同村村民的宅基地买卖,交易程序灵活,成本不高,但其交易主体受到严格限制。另一种方式是向城市居民或同村村民出租。这种方式常发生在一些相应地理区域优势或环境优势较明显的区域。

2.存在的缺陷。这种方式在实际操作过程中,同村村民的宅基地直接买卖利润相应较低,且相应监管较松,导致出现如城市居民扎堆购地造屋或者改建农家闲置旧宅等情况;而又因非本村村民拥有宅基地的非法性,又存在由于土地升值,出租农户反悔等纠纷的发生。

3.典型案例。北京市兴寿镇上苑村具有良好的自然环境,艺术家在这里择群而居,形成了北京著名的“原生态艺术聚集区”。这些艺术家购买或者租住农家闲置宅院,形式上拥有了宅基地的使用权。但是近年来随着土地资产价格的上涨,也出现了一些民事纠纷。

(五)流转给土地基金管理部门机构模式

1.主要表现形式和特点。土地基金是以土地资源为载体,利用基金管理模式,村集体将零散土地集中起来,进行整理开发,农户将土地流转给村集体或土地基金管理会,并按照一定标准折算成参加基金会的入会费,按投入比例分配收益,有利于土地的规模化开发与利用。

2.存在的缺陷。该方式正处在探索时期,使用的较少,成效需进一步验证。基金管理最大的问题在于基金管理会的专业化水平,缺乏配套的管理制度,法律上缺乏相应的支撑,难以保证农民的利益。

3.典型案例。北京大兴区榆垡镇采取用地单位以土地补偿费为会费入会,平均每亩5万元作为土地基金,并成立了土地基金管委会。土地基金会统一对土地进行开发管理、招商引资。给农民的补偿标准为每年每亩1550元。为避免因土地基金投融资运作风险,还可由镇财政暂时补贴。

(六)流转为政府公租房

1.主要表现形式和特点。2017年4月,北京市住建委宣布,将在公租房、自住房中为“新北京人”(稳定就业的非京籍无房家庭)开展专项分配试点,单独划分30%房源。这种方法是通过国土资源部相关审批,建设租赁房并按照国家相关政策进行管理要求向外出租的模式。这种模式一定程度上缓解了一些商品住房价格较高、建设用地紧缺的城市保障房建设的用地压力,且能让农民获得合理化的固定租金收入。

2.存在的缺陷。这种模式的求租者主要是城市外来务工人员。这种模式容易导致由于经济利益驱使而产生的多占、抢占宅基地,搭建违章建筑的现象,进而造成居住环境混乱无序、居住安全难以得到充分保障等问题。

3.典型案例。2010年初,北京市政府批准在集体土地上建设租赁房的试点方案。2010年昌平区北七家镇海鶄落村租赁房建设项目正式开工,项目由村集体出资建设,配租对象是中关村科技园内企业工作人员。租金将参照市场价格,项目所获租金,30%用于集体再发展,其他按照股份分红给农民。2009年未来科技城项目中,海鶄落村被征地1530亩,补偿金额33120万元。发展公租房土地净收益预计达1611万元/亩,为农民创收效益明显。

三、流转模式对比分析

四、政策建议

(一)应建立村民共同参与的管理监督体系

土地流转时需提交“拟流转土地所属的集体经济组织成员会议三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意流转的证明文件”,然而在实践中,常出现由村委会自行与土地承租方签订协议的情况。因此,应尽快建立政府监管、村民参与、村委会主持的管理及监督体系,以保证集体建设用地流转工作的公平开展。

(二)加强小产权房的规范管理

北京郊区各区县是许多违章修建别墅或小产权房的多发地,建议对现有一些符合质量安全检测和政策要求的违章房屋,补办用地等审批手续,或纳入公租房等政策性房源范围,减少问题房源。

(三)盘活利用农村宅基地

近些年来,随着经济的发展及城镇化进程的加快,据相关统计,目前我国每年有近1500万人口从农村到城市来发展,农村宅基地的空心化状况日益严重。随着北京郊区基础设施的完善,农村可对旧废弃宅基进行整治,整理后可一部分复垦为耕地,一部分改建为新村;慎重稳妥推进宅基地财产权抵押、担保、转让,继续试点将宅基地通过集体经济组织盘活利用,流转的集体建设用地可用于二、三产业发展,发展符合乡村功能定位的乡村旅游、养老等产业。

(四)应积极引导外部资金参与土地流转

引导支持工商资本、民间资本、外来资本依法利用流转土地投资农业,发展休闲农业。对专业大户、家庭农场、农村经纪人、农业科研单位、新型科技农民、农业企业、农民专业合作组织等各类市场主体继续进行鼓励和扶持,引导各主体间产业化龙头对接,建立风险共担、利益均沾的紧密型利益联结机制。引导有资金、懂技术、会经营的各类人才受让流转土地進行开发。并探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。

参考文献:

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[2] 薛珂.农村宅基地流转模式比较分析与路径选择研究——基于农民福利视角的实证分析[J].世界农业,2016(8)

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[4] 王宏娟,石敏俊,谌丽.基于利益主体视角的农村集体建设用地流转研究——以北京市为例[J].资源科学,2014(11)

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[6] 刘卫柏,贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理,2012(2)

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(作者单位:北京农学院经济管理学院 北京 102206)

(作者简介:桂琳,副教授,研究方向为土地管理、农产品市场营销及物流。)

(责编:贾伟)

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