环境公益诉讼的困境及其对策

吕志伟

摘 要：面对环境污染和生态破坏的巨大压力，回应法治国家建设和生态文明建设的要求，环境方面的法律法规必须有所作为，以有效缓解生态环境下行的压力。环境公益诉讼尚未成熟，在实施过程中难免会存在主体范围不明确、提起诉讼的相应组织匮乏、开展环境行政公益诉讼难度大、司法体制掣肘导致立案难等问题，这些问题严重制约环境公益诉讼的的顺利展开。针对这些问题，有必要转变观念、健全环境公益诉讼的规则、政府加大对社会环保组织的支持力度、建立科学的环境审判体制。

关键词：环境公益诉讼；社会组织；困境；对策

1 环境公益诉讼的概念

“环境公益诉讼，是指特定国家机关、社会组织和个人，对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。在此基础上，环境公益诉讼可分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼，即公民或有关组织针对其他公民或组织侵害环境公共利益的行为，请求法院提供民事性质的救济的诉讼活动。环境行政公益诉讼则指公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由，向法院提起的司法审查之诉。”[1]

2 环境公益诉讼面临的现实困境

结合相关法律规定和社会现实，环境公益诉讼主要存在以下难题。

（一）法律规定的起诉主体范围不明确

《民事诉讼法》第55条规定的提起环境公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”，而没有明确“法律规定的机关”的范围，《环境保护法》第58条明确规定了提起公益诉讼的社会组织应具备的条件，对“法律规定的机关”则未予规定。此处如果把“法律规定的机关”限定为行使环境监督管理职权的部门，则无疑有缩小提起环境公益诉讼的主体范围之嫌，不利于治理污染和保护生态，也不利于维护社会公众的环境利益；但如果降低公益诉讼的门槛，扩大提起诉讼的主体范围，则有学着担心会出现诉权滥用的情形，无形中增加了法院受理环境案件的压力。

（二）提起诉讼的相应社会组织匮乏

根据《环境保护法》规定，提起环境公益诉讼的社会组织需要有以下两个条件：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。而根据相关环境公益诉讼的信息资料统计，符合以上条件的社会组织在全国范围内不过寥寥几百个，而在这几百个符合条件的社会组织中，由于缺乏必要的经费和专门法律人才等原因，多数社会组织既缺乏提起环境公益诉讼的相应能力，也很少有提起环境公益诉讼的意愿；有的具有官方性质的社会组织出于政府压力，提起公益诉讼的可能性又大幅降低。

（三）开展环境行政公益诉讼的难度大

如前所述，在分类上，环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两类。环境民事公益诉讼已被纳入民事诉讼体系，而环境行政公益诉讼则在法律规定上存在不确定性，实施起来难度较大。一方面，从法律规定来看，环境行政公益诉讼的上位概念——行政公益诉讼在相关法律中尚且没有予以明确，更不用说环境行政公益诉讼能有具体的适用规则。《环境保护法》规定的的诉讼范围是否包含行政机关乱作为或不作为而导致生态破坏和环境污染的行为，根据目前的法律规定难以得出确定的结论。

（四）司法体制的掣肘导致立案难

目前，司法体制改革尚处于深水区和攻坚期，体制之前内在的积弊还不能被有效消除，难免会对环境公益诉讼产生消极影响。在我国现有的司法体制下，各级政府牢牢掌握本级法院的人事权和财政权。而另一方面，在多数情况下，环境公益诉讼的被告常常是本地经济发展的重要支柱企业，纳税额在政府财政收入中占据较大比例，而当前政府唯GDP的政绩观在短期内又难以矫正，当地政府或多或少会偏袒被告一方，利益的天平一旦倾向一端，便会出现环境公益诉讼立案难的问题，“即使按照现有的改革思路，法院的财政、人事权由省级统辖，也只是地方制约的范围稍微上提的问题，未必能从根本上解决问题。”[2]

3 解决环境公益诉讼难题的对策

我国进入了进行经济社会发展的新时期，强调依法治国的必要性，在法律的轨道上解决各方面问题。针对前述几个突出问题，有必要从以下几个方面予以改进。

（一）正确看待环境公益诉讼

環境公益诉讼虽然是对传统诉讼关系的一种突破，但是应该看到，这一诉讼制度的目的是关注影响公共利益的环境问题，体现的是在经济发展大潮之下的理性回归。环境公益诉讼会导致滥诉的忧虑完全是多余的，从国外成熟的经验来看，尚没有发生滥诉的情况；从我国的现实来看，即使有相关社会组织有意愿提起诉讼，也会由于缺乏专门人才和经费而乏力，有的地方设立公益诉讼基金和专门的环保法庭，但是环境公益诉讼仍然没有出现大规模爆发之态势。而认为该类诉讼会影响政府和企业效率，影响社会稳定的心理也是没有必要的，设立环境公益诉讼制度的初衷就是发挥大众在环境保护中的监督作用，以弥补国家机关的监督不到位、不充分的漏洞，如果政府和企业依法作为，当然不会成为该类诉讼的被告。相反，建立环境公益诉讼制度，为人民大众提供有序表达合理利益诉求的渠道，促使政府落实监督管理职责、企业依法生产经营。

（二）健全环境公益诉讼的规则

有法可依是依法治国的前提和题中之义，但是应当认识到，我国在环境公益诉讼的立法上仍然留有很大的空白，为将依法治国落到实处，针对这一问题，有必要借助立法和司法解释的手段对相关问题作出细致的规定，不致使人民法院在适用法律时产生错乱不一的局面。此外，有必要建立一系列规则，比如：“1.环境公益诉讼可以由环境污染或生态破坏发生地、造成公众环境权益损害地的中级人民法院集中管辖；2.社会组织和公民起诉应不受危害行为或侵害结果发生的地域限制，环保行政机关或其他具有法定职责的机关起诉可以基于职责范围应主要限于所辖地域范围内；3.诉讼请求可以包括禁令之诉、给付之诉、损害赔偿之诉、回复原状之诉、修复环境之诉等不同种类；4.在因果关系证明上，适用举证责任倒置和因果关系推定规则；5.原告胜诉的由被告承担诉讼费用，原告败诉的应免收诉讼费或由政府设立的环保公益基金支付诉讼费用；6.胜诉判决可以拘束其他未起诉主体，败诉判决则不得妨碍其他主体就同一公益诉讼请求起诉。”[3]

（三）推进司法体制改革

要想突破现有的司法制度对环境公益诉讼的限制，使这一新型诉讼制度在保护环境中发挥强大后盾作用，有必要从如下几个方面进行改革，营造有利的司法环境。“首先，建立多元化的环境案件立案监督机制，使法院内部监督、检察监督、人大监督与社会监督等多种形式的监督有机结合；其次，全面推进环境司法的专门化与专业化，科学设立环境资源审判组织，集中审理各类环境与资源保护案件；其三，建立跨行政区域的司法审判组织，比如区域性法院、流域性法院等，以排除地方利益、地方保护对环境司法的干扰。”[4]完善环境公益诉讼的司法环境不是一蹴而就的，它需要各个方面的协调和相互配合，多管齐下，形成体系效应，为环境公益诉讼的有效开展提供强有力的制度保障。

参考文献

[1]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008，（6）.

[2]王灿发，程多威.新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用，2014，（8）.

[3]肖建国，黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究[J].法律适用，2014，（4）.

[4]肖建国，黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究[J].法律适用，2014，（4）.