基层社会协同治理机制与路径研究

姚翼源　张诚

摘 要 社会治理创新是党在新时期对社会建设提出的基本要求，而协同治理是实现社会治理体制和机制创新的重要途径，也是基层社会治理的必然选择。合肥市蜀山区在走向“善治”的过程中，以系统管理为指导思想，强化社会协同，推进社会治理精细化，初步构建起全民共建共享的社会治理格局，为基层社会协同治理积累了经验。针对实践中存在的各种问题，文章提出要转变政府职能，健全社会组织，发扬公共参与精神等促进社会协同，同时，利用现代信息技术，构建基层社会协同治理体系。

关键词 协同治理；社会治理；机制

[中图分类号]F061.5 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）08-0027-06

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出，创新社会治理，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序； 改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的体制，健全公共安全体系。社会建设作为国家“五位一体”建设的重要组成部分，关系到国家和社会的稳定，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加强社会治理，提升社会治理能力。习近平总书记也多次指出社会治理的重要性，“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”这些讲话和政策文件为创新社会治理模式和机制提供了重要遵循。

目前，围绕社会治理进行了大量研究，主要集中在理论内涵和机制创新两方面。在理论内涵层面，着重对社会治理概念进行阐释。比如，严仍昱（2015）认为，社会管理意味着政府与社会是主体与客体、管制与被管制的关系，而社会治理则体现了政府与社会分权，二者同为主体的协同治理关系。[1]姜晓萍（2014）认为，社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。[2]向德平和苏海（2014）认为，社会治理是一种以人为本的治理方式，它以各行为主体间的多元合作和主体参与为治理基础，在科学规范的规章制度指引下，可以更好地应对社会问题，促进社会资源合理配置，满足民众合理需求。[3]在社会治理机制创新层面，一是要实现社会治理的民主化，比如，吴华钦和韩月香（2015）基于广东广宁县的治理经验，认为有效的社会治理离不开公民的积极参与，离不开个人、营利组织、非营利组织和公共部门等多元主体的协同与互动配合。[4] 沈跃春（2014）认为，在创新社会治理中贯彻落实党的群众路线，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，强化群众参与理念，创新群众参与的渠道和方式，健全群众参与的体制机制，使群众路线和群众观点贯穿到社会治理及其创新的全过程。[5] 二是要实现社会治理的法治化.比如，戚学祥和钟红（2014）认为，社会治理要以法治作为思想源泉引领方向。[6] 曾小波（2014）认为，大力弘扬法治精神，努力培育法治意识，切实推进法治建设，已经成为创新社会治理体制的首要前提，并提出要坚持法律至上、科学立法、严格执法、公正司法、自觉守法等原则。[7]三是要实现社会治理的信息化。王国华和骆毅（2015）认为，政府要顺应互联网时代科技发展和社会发展的潮流，不断解放思想，通过推动治理的工具创新、方法创新和体制机制创新，不断实现社会治理的现代化转型。[8]

通过文献梳理，可以看出，目前，关于社会治理及其创新研究大多是从理论阐释和技术路径两方面展开，在基层社会治理层面，着重强调政府放松规制，实现社会自治。这种研究进路忽视了行动主体间的关系结构对社会治理的影响，容易导致理论与实践的脱节，难以适应现实社会。据此，本文在现有研究的基础上，首先，以协同理论和治理理论为基础，提出社会协同治理的构想，指出治理主体、治理规则和治理机制是构建社会协同治理的关键。其次，通过考察合肥市蜀山区的“善治”之路，把握社会协同治理的具体路径。最后，针对存在的一些问题，提出相应的优化措施。

二、社会协同治理的机制探究

协同学即“协调合作之学”，是20世纪70年代由联邦德国物理学家哈肯在多学科研究基础上创立的一门学科。按照哈肯的观点，协同是指系统的各部分之间互相协作而产生的整体效应或集体效应。[9]根据协同学理论，一个系统能否发挥协同作用，关键在于系统内部的各子系统及各组成部分之间能否相互配合、相互协调，若系统内部各子系统和组成部分之间能够确立共同的目标，并围绕共同目标相互协调配合，那么就能够集中多方面的力量形成 “1+1>2”的协同效应；否则，整个系统的运行将处于一种低效状态，难以发挥整体功能。

治理理论是在批判传统管理主义的基础上提出来的。治理理论认为，提供公共服务的职责不仅囿于政府，非政府组织、私人组织等同样可以提供公共服务，甚至其供给效能更佳，提倡用私营企业精神来改造公共部门，以期提高公共服务供给的效率和品质。协同治理理论是在借鉴协同学和治理理论的基础上形成的一种理论，它将社会看成是一个开放的系统，政府、社会组织、企业、公民等行动主体是既相互独立，又彼此联系的子系统，只有保持各个子系统的协调，才能维护社会稳定，促进社会发展。社会协同治理即是在政府的主导下，通过转变治理方向，激发社会活力，调动社会组织、志愿组织、公民等主体的积极性、主动性和创造性，实现国家利益、社会利益和个人利益的最优化。

（一）协同治理是基层社会治理的内在诉求

1.协同治理是对传统社会管理历史实践的总结

从历史实践看，建国后，社会自主性和独立性得到发展，但由于受体制和机制的影响，在很长时期内，政府管理社会成为主导，政府一直承担着社会管理的几乎全部责任，虽然也进行了一些改革，如城市社区自治、村民自治、成立工会等社会组织，但不免都陷入行政化的困境，成为政府的助手，政府主导的社会管理局面并未根本改变。社会管理体现出政府意志，虽然在一定时期促进了社会发展，但僵化的管理体制无法适应迅速变迁的现代社会。从社会管理转向社会治理，体现出国家和政府对社会态度的转变，体现出从单一的政府管理向多元参与的协同治理转变。郁建兴和关爽（2014）认为，从社会管控到社会治理，不仅意味着中国政府逐渐从社会自身的发展逻辑审视社会建设问题，更预示着治理理念、治理手段与治理模式的多重变革与转型。[10]与社会管理不同，协同治理是社会治理的具体表现，在理念上，实现从政府本位向社会本位和公民本位转变；在主体上，强调多元主体的参与；在手段上，主張综合运用行政、法律、经济、教育等手段，实现柔性治理；在目的上，追求协调矛盾和纠纷，实现社会和谐。

2.协同治理是应对基层社会风险的必然选择

当前，我国基层社会治理面临着4大困境：一是社会主体多元化和个体化，社会协调难度加大。李恒全和陈成文（2016）认为，个体化给中国社会治理带来社会纽带松弛，人际关系疏离，个人与国家之间的连结弱化，整个社会的集体意识缺失等诸多挑战。[11]二是基层公共性的消解，公共服务和公共建设滞后。伴随着市场化的快速发展，以及西方思潮对中国的冲击，自由、平等等个人主义意识开始抬头，社会意识和利益取向日益多样化，社会异质性增强，导致基层社会公共性不断消解。同时，公共参与意识弱化，导致基层公共服务和公共建设滞后，无法满足公民和社会需求，公民对基层的认可度进一步降低，陷入恶性循环。三是政府治理体制的僵化，难以有效应对各种社会问题。改革开放以来，国家和政府承担了大量具体的社会管理任务，导致政府负担不断加重，特別是随着市场经济体制的建立和完善，对政府的社会要求日益多样化，政府僵化的社会管理体制已经无法适应快速变迁的现代社会，出现政府越位、错位、缺位等问题，基层政府疲于应付各种社会问题和矛盾，却得不到社会认可。四是现代信息技术，特别是互联网的发展给社会治理带来新的挑战。公民和社会通过互联网，一方面可以了解社会情况，发现社会问题，反映社会诉求，形成社会共识；另一方面，也可以监督政府的行为，促使政府不断回应社会诉求，改善行政方式。现代社会风险的凸显，不是单个主体可以面对和解决的，需要不同主体的通力合作，这就为协同治理提供了契机和动力。

3.协同治理是维护公共利益的必要措施和途径

伴随着现代社会的不断发展以及社会群体的分化，当下的社会利益分配格局也在悄然变化，权利诉求也渐渐显露出多元化和复杂化的特点。因此，所有以往的单主体决策模式与机制都不再能适应当下的社会状况，无法表达多方的利益诉求，制定出的决策也无法具备应有的科学性与合理性。协同治理不同于以往封闭的治理结构，其特有的开放性特征为多元主体参与社会治理提供了交流互动的平台，所有行为主体均可以平等地享受获取信息、表达意愿、参与治理的权利与义务，从而实现社会政策的最优化，维护并促进社会公共利益。

（二）社会协同治理多维层面的构建

社会协同治理不仅需要发挥各个主体的作用，还需要通过建立规则体系明确不同主体的权利和义务，也需要完善各种治理机制保障社会协同的顺利实施，因此，社会协同治理目标的实现需要从主体建构、规则建构和机制建构3个层面进行。

1.建立以政府为主导核心，社会和公民协同参与的“一体两翼”治理结构

首先，发挥党和政府的核心和主导作用。受传统体制和历史实践的影响，尽管政府面临着简政放权、职能转变的压力，但依然是社会治理的重要主体，拥有信息、技术、组织等优势，社会对政府的依赖程度高，依然期待政府从全能向有效、有为方向转变，引领社会建设。公维友和刘云（2014）也认为，在当代中国，建立政府主导下的社会治理共同体是中国经济、政治、社会和文化深刻变迁的产物，具有高度的适应性和迫切性。[12]其次，发挥社会组织的中坚力量作用。扶持和培育现代社会组织，建立结构健全、功能完善的社会组织体系，提升社会自组织、自治理能力和水平，满足基层社会和民众多样化的需求。最后，发挥基层民众的主体性作用，尊重基层民众的“首创精神”，动员公民积极参与社会治理。

2.建立以正式规范为主，社会规范为辅的规则体系

实现基层社会协同治理，还需要建立社会治理新秩序，以完善的规则体系为社会协同治理创造良好的社会环境。徐双敏和宋元武（2014）协同治理重视秩序形成的自组织性，改变了传统的单纯依靠正式制度和权威来形成治理秩序的方式，通过自组织的方式形成治理秩序。[13]对此，一方面，要以政府为核心，通过制定法律法规、制度建设、政策文件等建立具有正式权威的规则，就社会协同的范围、程序、内容、形式、监督等进行明确规定；另一方面，充分挖掘基层社会资本，在尊重基层经验的前提下，以社会信任和互惠规范为基础，建立具有适应性、灵活性和可操作性的社会规范。

3.建立功能完善的社会协同机制体系

在社会协同治理的具体实施层面，还要建立完善的社会协同机制体系：一要建立信息共享机制。信息共享是社会协同的前提，只有保障社会和公民获取充分的信息，才能理性、有效的参与到治理过程。政府也只有与社会和公民分享信息，才能建立治理共同体，激发社会活动，从而获取更多更真实的社会信息，制定有效的社会政策。二要建立沟通交流机制。沟通交流既是制定社会政策的必要程序，也是化解社会矛盾和纠纷的重要举措。既要完善听证会、信访、座谈会等正式沟通渠道，也要充分利用社区委员会、社会组织等建立基层社会沟通渠道，保障社会和公民有畅通的社会诉求渠道。三要建立激励机制。社会协同治理不仅需要政府放权，更需要激发社会活动，特别是动员社会组织和公民理性、有效地参与到治理过程，这就需要完善激励机制，建立“伙伴关系”，将基层社会治理看成是“我们的事”，而不是政府的事，同时，保障社会和公民的参与能得到回应和回报。四是建立评估反馈机制。社会协同是过程，而不是目的，开展社会治理的最终目的是通过社会协同建立和谐、信任的社会关系，充分利用社会资源，实现社会治理效益的最优化。不仅要对社会协同的治理结果进行评估，也需要对社会协同的方式、作用、影响等进行评估，从而为改善社会协同治理积累经验，避免陷入僵化的治理循环。

三、个案观察：安徽省合肥市蜀山区的“善治”之路

蜀山区是合肥市4个中心城区之一，也是城市西部组团核心城区和西部门户城区，随着城市发展以及基层民主意识的提升，以行政手段为主导的思维模式和管理方式已不能适应区域发展的整体要求。基层社会面临着“3个不满意”（人民群众不满意；上级部门不满意；基层工作者不满意）和“4个不足”（能力不足、精力不足、活力不足和定力不足）的治理困境。基于此，合肥市蜀山区以系统工程的基本治理思想为指导，结合实际，积极探索，通过组织创新、平台搭建、人才培养及项目设计等系统施治，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。

（一）以理顺社区组织关系为基础，搭建一个公共服务平台，形成“两委两站”社区治理格局

蜀山区在“两委一站”的基础上，增设“一站”——即社区社会工作服务站，形成“两委两站”的社区治理格局，即社区党委、社居委、社区工作站和社区社会工作服务站。社区党委保证党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实，统揽全局；社居委组织社区居民讨论、研究和审议社区事务，履行自治职能；社区工作站承接向社区延伸的行政事务履行行的职能；社区社会工作服务站在社区党组织领导和社居委支持下开展工作，以购买服务的方式聘请专业社工负责其日常服务项目运行，并为各类社区社会组织开展活动提供服务。明确社区工作站站长由社区党委副书记兼任，社居委主任如是中共党员则同时任命为社区党委副书记，社区社会工作服务站站长由社居委主任兼任。从而形成以社区党委领导为核心、社居委民主自治、社区工作站依法行政、社区社会工作服务站开展服务的管理服务格局。

（二）以培育社区社会组织为抓手，构建一套社区服务模式，确立“三社联动”服务运行机制

社区社会工作服务站作为一个服务平台，日常运行由社工、社区、社团共同完成，具体构成为“1+2+X”结构，即由1名职业社工岗位，2名社居委成员，若干社区社会组织有机参与，形成社工引领、社居委支撑、社会组织补充的“三社”联动的基层公共服务运行机制。社工由政府通过购买服务确定岗位，牵头用专业方法设计服务项目；社居委发挥组织协调优势，为服务项目落地创造环境；社团即社区社会组织，负责组织各类义工、志愿者，参与具体服务项目的实施。“三社联动”服务机制，使社区、社会组织和专业社工之间能够资源共享、优势互补、相互促进。为更好地培育社区社会组织，蜀山区于2013年成立了社会工作协会，引入专业机构和专业社工人才从专业指导、引导扶持、行业管理三个方面对社区社会组织进行规范管理，提供专业服务，积极培育孵化各类从事居民服务的社区社会组织。目前，协会已培育孵化居民自治、公益服务、文体康乐等各类社区社会组织70余家，备案近500家。尤其是，辖区西园街道成立“创意汇”社会组织孵化基地，制定出一套从“申请、审核、登记备案、入驻、能力建设、迁出基地”的孵化流程，保障社会组织快速健康成长，最终实现“社会化、专业化”的孵化目标。

（三）以培养专业社工人才为标准，建立一支专业人才队伍，推进专业的人干专业的事

一方面采取政府购买服务的方式，购买职业社工岗位，充实到社区社会工作服务站，指导开展社区服务。另一方面依托辖区的西园街道积极建立区级社工人才培训基地，采取集中培养的方式，立足自身培养社工人才。经过几年的集中培养，已有180人获得了社会工作师职称，其中初级121人，中级59人。结合国家、省有关社工专业人才队伍建设规划的要求，对社会工作专业人才培养及补贴做了明确规定。同时，有计划地推动符合条件的街居工作人员参加全国社会工作者职业水平考试，对获得职称的工作人员每月享受定额岗位补贴。

（四）以培植社区服务品牌为目标，打造一批特色服务项目，实现社会服务项目化管理

按照“用需求定服务，用购买选服务，用项目管服务，用服务促自治”的原则，由专业社工设计服务项目、编制项目书、提出项目建议，社居委牵头项目实施，社会组织积极参与项目开展，引入第三方机构进行过程评估，采取社会服务项目化管理，开展符合居民需求的特色服务项目，同时根据评估结果，核拨项目经费、增减项目数量。2014年，区财政安排250万元，面向社会购买服务，全区共实施了39服务项目，各类服务对象达2 000余人。经过多方努力，蜀山区初步建立起以社区党组织为核心，社区居委会为主体、社区工作站为中坚力量，社区志愿者组织、社区社团组织、社区便民服务类组织等为配套的社区组织体系。

四、基层社会协同治理的路径优化

蜀山区在加强和创新社会治理方面的探索与尝试，经过几年来的实践，取得了实实在在的成效，为维护稳定，促进发展，推动和谐社区建设打下了坚实的基础。然而结合实践经验和存在的各种问题，发现要实现基层社会协同治理，还需要从以下几个方面进行完善：

（一）以社会协同推动政府职能转变，建设服务型政府

在推进社会治理现代化的过程中，离不开政府的引领和指导作用。实现基层社会协同治理的目标，最重要的前提条件是政府要转变治理方式，从社会管理者向社会服务者转变，提升政府服务能力和水平，发挥好领导核心的作用。首先，更新行政理念，从“运动员”向“裁判员”转变。政府应从具体的城市基层社会治理事务中解放出来，做好本职工作，即制定规则和制度、动员社会力量、协调社会矛盾和维护社会秩序，避免政府自身陷入各种社会矛盾和纠纷之中。将一些具体事务的权力下放给基层自治组织和社会组织，协调行动主体间的矛盾和冲突，做好监督者和“裁判员”的角色。其次，政府行动要有战略性，从整体性和系统性两方面推动城市基层社会治理。完善社会政策和规章制度，创造良好的社会治理环境。鼓励政府购买社会服务，为社会组织发展提供动力。正视基层社会内各种矛盾和问题，树立问题导向，引导各个利益相关方树立“理性博弈”的理念，给大家搭建一个能说话、可沟通交流的平台，按照“有序参与”的原则，倡导以“协商民主”的方式，更好地解决各种利益相关方合理的利益诉求，从而培养居民自治精神和公民意识，推动基层民主政治建设发展。最后，坚持以服务为宗旨、以问题解决为导向的服务理念通过服务项目化的实施，引导政府职能的转变，建设积极有效的政府，切实提升政府自身治理能力和治理水平。政府不仅要重视项目决策，还应建立完善的项目评价体系，引导第三方参与社会项目，强化对社会项目的监督。

（二）以社会协同理念完善社会组织，提升社会协同能力和水平

社会组织是社会治理的重要依托和支撑，也是提供基层社会服务的重要主体。从案例中可以看出，社会组织参与社会治理，不仅可以降低政府社会治理成本，也可以提升社会治理效益和社会服务水平，缓和政府和公众的矛盾。杨丽（2015）也认为，社会组织参与社会治理，既是社会治理的题中之义，也是政社合作的内在要求，它通过发挥动员社会资源、提供社会服务、参与社会事务管理等作用，不断提升社会整体的参与性、自主性和创新力，为不断发展的社会提供个性化、人性化和多元化的公益产品与服务。[14]因此，实现基层社会治理，需要扶持和培育社会组织。一方面，要创造良好的外部环境。加快法制建设，完善社会组织相关政策，为社会组织的发展提供法律保障和制度环境，解决其后顾之忧。政府要引导社会组织成长，降低社会组织准入门槛，减少行政干预，提升社会自组织能力。建立社会组织专项资金，实现社会组织资金来源渠道多元化。通过合同、协议等方式向社会组织购买公共服务，增强其参与社会治理的能力和水平，为政府和公民搭建互动平台。另一方面，要加强社会组织内部建设，提升社会协同能力和水平。建立完善的社会组织内部规章制度，实现社会组织制度化管理。加强社会组织人才培训和考核，与高校合作，联合培养专业化的社会工作者，扩展社会工作者的就业渠道，细化考核手册，提升服务水平和质量。建立社会组织竞争激励机制，避免社会组织陷入等项目、靠政府的弊端。

（三）发扬基层公共参与精神，尊重基层居民的“首创精神”

广大居民是基层社会治理的主体，在推进社会协同治理的过程中，还需要扩宽参与渠道，发挥公众的参与精神。首先，加强基层自治组织建设。居委会、村委会是基層社会自治的主要组织力量，是国家和政府进行社会治理的重要帮手，也是公民参与社会治理、反映民意的重要渠道，基层社会治理效果如何，主要看基层自治组织发展的如何。通过合理划分基层党组织和自治组织的职能关系，促进基层信息公开，开展协商民主，建立基层财政，扩大基层组织权力等途径将有利于提升基层自治能力，搭建政府和社会的协商平台，及时化解社会矛盾和纠纷，维护基层社会秩序和稳定。其次，畅通基层民意反映渠道。促进基层政府信息公开，落实听证会、信访等制度，同时，开展基层领导接待日，利用互联网发布信息，与社会和公民进行互动等，切实保障社会和公民的知情权和参与权。最后，开展基层文化建设，尊重并发扬居民的“首创精神”。通过开展丰富多彩的文化活动和公益活动，提升居民生活满意度，培育独具特色的社区文化，增强居民的认同感和归属感，激发基层社会的活力。

（四）以现代信息技术为手段，构建基层社会协同治理体系

现代信息技术，特别是互联网技术的发展，为进行社会协同治理提供了极大方便。政府可以通过网络办公，发布和收集信息，也可以通过网络进行舆情判断，及时了解社会发展状况；社会组织可以通过网络与政府和公民互动，了解社会需求；公民也可以通过互联网了解信息，反映民意，降低参与成本。胡海和殷焕举（2015）也认为，充分借助信息技术，构建有效的信息资源整合和共享机制，使信息充分、及时地传播、交流是实现协同化治理的重要技术保障。[15]因此，有必要以现代信息技术为手段，建立以政府为主导、多方参与的社会协同治理体系。一方面，政府要加强电子政务建设，建立互联互通的社会信息沟通与共享平台，实现政策发布、民意征集、业务办理、信息查询等在统一的网络平台运行，促进政府内部的信息共享和部门协同，打破部门保护主义和“信息孤岛”状况，为政府开展系统性、整体性的社会治理提供技术支持。另一方面，整合社会资源，打破行动主体间的界限，建立政府与社会组织、公民共同参与和彼此依赖的网络协同平台，实现社会治理的责任共担和成果共享。