我国应急管理中的公众脆弱性问题及其应对研究
——以“11.22中石化黄潍输油管道泄漏爆炸事故”为例*

杨振姣 郭纪斐

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

我国应急管理中的公众脆弱性问题及其应对研究
——以“11.22中石化黄潍输油管道泄漏爆炸事故”为例*

杨振姣 郭纪斐

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

近年来，我国公共危机事件时有发生。面对突发事件，公众作为突发事件的直接受害者，常常会出现一系列焦虑、恐慌、不安等脆弱性问题。以青岛市燃爆事件为例，分析得出政府在应急管理中存在立法、执法、组织、监督、环境优化这五个方面的问题。主张通过重视公众脆弱性的政府应急管理，健全突发事件中公众脆弱性应急管理的法律制度，构建政府—社会援助保障系统，完善信息公开和新闻发言人制度等手段应对我国应急管理中的公众脆弱性问题。

政府；应急管理；公众脆弱性

近年来，我国各种突发事件屡屡出现，无论是自然灾害还是社会突发事件都对政府应对能力提出了更高的要求。例如在我国近10年所发生的社会危机事件：非典时期抢购板蓝根、日本核泄漏期间的抢盐风波等公共卫生事件；在自然灾害方面，例如近几年严重的雾霾沙尘、南方暴雪、暴雨、汶川地震等公共安全事件，均不同程度地引起了公众恐慌和非理性行为的发生。本文以青岛市黄潍输油管线爆燃事件为例，分析政府在突发事件中应对公众脆弱性的应急管理行为。

一、“11.22”爆燃事件案例分析

(一)爆燃事件的发生

2013年11月22日凌晨3时，青岛经济技术开发区中石化黄潍输油管线一输油管道发生原油泄漏。10时30分左右，输油管线在准备抢修过程中发生爆炸。爆炸和事故造成62人死亡，9人失踪，166人受伤。[1]2014年1月10日，国务院对青岛市“11·22”中石化黄潍输油管道泄漏爆炸事故调查报告作出批复：认定这起事故为“特别重大责任事故”，并对中石化董事长、青岛市市长等相关责任人作出严重处理。

青岛市卫生局派遣多个批次心理疏导与心理干预专家和医护人员，前往此次事故中受伤人员所在的医院和受灾严重地区进行心理危机干预。几天下来，共慰问400余人。此次事件发生后，有40余人存在心理问题，总数比例高达10%，其中16人存在严重心理问题。

然而，就在中石化输油管线发生爆炸后数日，青岛市黄岛区居民聚集到政府门前，要求安置搬迁。参与集会的居民大都来自于爆炸区域附近，居民指出，目前虽然水暖已恢复供应，但水体质量有问题，更令人恐慌的是为何爆燃事故管道会在居民区附近，黄岛城区内几家大型化工厂、炼油厂、矿石码头全部紧邻居民区和学校。这种居住环境使得公众普遍感到恐慌，要求马上动迁。当地政府出动近千名警察，将群众包围，黄岛区委副书记曹峰随后到广场与群众对话，希望大家同心协力共渡难关，但居民仍不肯离开。抗议示威人数从11月26日的近千人上升到27日的数千人，民众举着“我们要搬迁”的牌子，打着横幅和标语，甚至还在现场擂鼓，扭着秧歌，场面非常大，对着管委会大门进行示威。[2]一直到12月1日居民抗议请愿依旧在继续。

(二)爆燃事件中公众脆弱性图解

通过对公众脆弱性心理与行为层面的界定和分析，我们可以得出心理与行为之间存在密切关系，心理决定行为，是行为的指南；行为是心理的体现。如图1所示，环境的改变或事件的发生会使个人产生一系列的心理应激反应，这种心理反应又决定其将采取何种行为方式。

在黄潍输油管线爆燃事件中，公众脆弱性体现在心理和行为两个阶段。我们可以进行如下分析：对于心理层面的表现而言，管线爆燃这一突发事件给公众造成严重的心理冲击，不仅是作为这起事故直接受害者的现场受伤人员心理存在恐惧，受灾地区周围的居民区、学校等间接受害者也出现不同程度的担忧心理。由此可见，爆燃事故已在公众心中造成严重的恐慌、焦虑、紧张、不安等消极反应。对于行为层面的表现来说，面对公众日渐加剧的心理危机，政府未能在第一时间内给予积极地干预和有效地疏导，而是将全部精力集中于现场救助与事故调查中。在与市民的信息沟通中，政府也未能满足公众的需求，及时解答公众对于爆燃事故管道为何安置在居民区附近，中石化是否存在瞒报现象等等质疑。因此，过多负面情绪的累积最终导致公众采取非理性的行为，到区政府门前抗议示威，要求搬迁。

图1 燃爆事件中公众脆弱性图解

图1还原了爆燃事件中公众脆弱性从产生、表现到演化为群体事件的过程，其中政府在突发事件期间的不作为是公众脆弱性状态逐步升级的诱因。黄潍输油管线爆燃事件发后，地方政府所关心的是如何能让事故的影响降到最小，而此时的公众更关心的则是自己住房的安全，这与政府的工作侧重点形成了冲突，因而加剧了官民之间的矛盾，公众不能很好地配合政府部门的应急管理工作。另一方面，事故发生原因的调查工作进展十分缓慢，造成各种小道消息四处传播与蔓延，使公众对政府的应急管理能力产生质疑，从侧面加大了应急管理的难度。

政府对公众脆弱性的应对不力是导致公众集体示威抗议的主要原因。[3]这些示威抗议从总体上来说，是公众自我保护意识提高的表现，他们希望通过示威活动来集中表达他们的情绪和主张。这起事件也从侧面折射出公众对政府爆燃事件应对不力的一种抗议。宛若一枚硬币的两面，这种大规模的集体抗议活动在表达公众诉求的同时也蕴藏了一些潜在的危险。一方面，是给自己与他人正常生活带来不便，影响社会秩序；另一方面，也是为群体暴力事件的发生埋下隐患，危及公共安全。

二、当前我国政府在应急管理存在的问题

据我国第八次公民科学素养调查结果显示，至2010年为止，具备科学素质的公民比例仅为3.27%。这意味着，我国每一百位公民中，仅有三位具备。黄潍输油管线爆燃事件发生后，公众经验主义、从众心理、非理性、情绪化是应对突发事件的一种习惯性方式。[4]相较于公众面对突发事件时科学素养的缺失，公众频发脆弱性折射出的是政府应急管理存在的薄弱点。

(一)立法方面

从我国目前的立法工作来看，《突发事件应对法》只是简单地将突发事件发生后如何进行补救以及如何处置因突发事件所引起的矛盾和纠纷等问题进行说明，对突发事件中公众脆弱性的管理工作依然没有专门地提及，缺乏一部专门的成文法律，来对公众脆弱性管理的操作问题进行制度化规范。[5]政府未能树立正确的责任意识和观念，将对公众脆弱性的管理工作提上议事日程，纳入法治轨道，既没有对公众的权利给予法律上的保障，也没有依据法律对政府的行为进行约束与监督。不得不说，这是我们立法工作的一个纰漏。

(二)执法方面

1、资源储备匮乏

突发事件的处理需要大量的人、财、物等资源，充足的物资储备是保障政府突发事件应急管理工作顺利开展的基础。应急资源的短时间迅速筹集工作不仅是对政府应急管理能力的考验，也是政府负责任的表现。

黄潍输油管线爆燃事件暴露出政府应急资源储备方式的弊端，即资源集中于少数特定领域，资源调度与协调性较差，不能实现互通共享，容易遭遇资源瓶颈，公众的物质需要得不到及时满足，不仅加剧公众恐慌情绪，强化公众脆弱性程度，也影响政府应急管理进程。公众脆弱性的消除需要充足的精神与物质层面的资源储备，做好这些应急物资的储备工作，开展好应急物资的调度工作，成为政府有效应对突发事件中公众脆弱性的基础和手段。

2、救灾保障系统乏力

突发事件因其所具有的特殊性，容易给公众的生命和财产造成损失，同时也对公众的心理造成严重的伤害。此时，需要政府建立救助保障系统，给公众生命财产予以保障，给公众心理予以慰藉。

政府现有的应急救灾保障系统的主要弊端是主体单一，难以保障公众物质和精神的多样化需求。[6]黄潍输油管线爆燃事件的发生就很好地说明这点，政府在突发事件中对于公众生命财产的保障工作是有足够优势的，然而对于公众恐慌的心理情绪和非理性的冲动行为的疏导和制止却是心有余而力不足。政府需要动员社会各界的力量，形成坚固的应急救助网络，加大对公众精神和物质的保障力度，以缓解突发事件中公众脆弱性的程度，保障公众正常的工作和生活。

3、公众应急能力薄弱

纵观近年来各类突发事件应急管理的状况，不难发现，政府工作的重点集中于灾后救援环节上，例如上报灾情、整合物资、恢复通讯、组织救援与医疗工作等。而事实也证明了灾后救援的各个环节在功能的发挥上是有局限性的，比如说信息的传输、物资的供应等都会受到各种因素的干扰，不仅阻碍着救援工作的实施，也无助于公众进行自救，从而贻误时机，造成灾害损失的扩大。灾后救援工作本身存在的局限性往往会影响救援工作的及时开展，因此，灾民自救能力与心理素质的提高便成为突发事件应急管理过程中的关键一环。[7]我们所熟知的自然灾害比如地震、洪水等瞬间爆发的突发事件，往往导致公众陷入恐慌之中，缺乏理性的判断能力，从而诱发异常行为。广泛开展灾前教育，提高公众的应急能力，当灾害发生时，让公众能够冷静地分析灾情，充分利用可以利用的工具设备进行自救和救人，对于减少突发事件所造成的损失具有重要的意义。

然而，现有的应急管理方式缺乏日常的危机教育和模拟演练，尤其是缺乏针对公众心理进行的危机干预措施。这种管理模式导致公众缺乏危机意识，当突发事件来临时，表现为公众心理承受力薄弱，缺乏应急救助能力，不能有效地规避危险。

(三)组织方面

我国政府现有的应急管理模式按照行政级别展开，从中央指挥，到地方执行。这种模式的弊端是条块分割、分工不明确、容易出现有功互相争抢，有责互相推诿的现象。近年来，政府在处理突发事件时，经常采用临时组建应急小组的办法，跨部门跨行业作业，虽然避免了条块分割的混乱局面，但由于时间的紧迫性，部门之间缺乏磨合，工作开展困难，统一协调性较差。以上两种应急模式容易贻误救灾的最佳时间，耽误应急管理进程，进而加剧公众脆弱性的程度。因此，政府有责任采取更加有效的应急模式来消除政府内部结构问题在应急管理中的弊端。

(四)监督方面

在勘定政府责任实现保障的重要形式内容的边界中，监督责任是必不可少的一项。政府的法律、执法等责任不能仅靠行政人员主观责任感的驱动，而是需要一个行之有效的监督机制加以保障。

政府在消除突发事件中公众脆弱性的过程中，实施严格的责任约束，一方面能够约束行政人员，使其在突发事件应急管理中正视公众脆弱性问题的存在及其带来的严重危害，尽力消除公众脆弱性产生的根源。与此同时，对未能在突发事件中有效地疏导和控制公众脆弱性的产生，反而加剧其深化，甚至演变为群体事件，威胁社会秩序的行政人员进行惩罚；另一方面，约束机制的实施，尤其是法律的实施，能够保障公民的知情权和话语权，使公众能够寻求法律的途径来解决自身的需求与问题，避免非理性行为的发生，为政府应急管理的顺利进行贡献一份力量。然而，黄潍输油管线爆燃事件的发生凸显政府日常的安全生产监督责任履行不到位，对事件中公众脆弱性从产生直到演化的过程，政府都没能及时有效地同公众进行沟通，排解公众心中疑虑，缺乏对行政人员的监管。

(五)环境优化方面

突发事件发生后，政府需要通过弱化情景来减少其对公众的刺激，我们将这种责任称之为环境优化责任，它包括心理环境优化与现实环境优化两种。心理层面的优化主要指的是将消极的应激反应转化为积极的反应，现实环境优化则指弱化突发事件所造成的恶劣环境。

1、心理环境优化

突发事件造成的恶劣影响和灾难性后果不单威胁到公众的生命和财产安全，对公众的心理也产生较为深远的影响。在黄潍输油管线爆燃事件中，青岛市卫生局派遣多个批次心理疏导与心理干预专家和医护人员，前往此次事故中受伤人员所在的医院和受灾严重地区进行心理危机干预。几天下来，共慰问400余人，存在心理问题的人员达到40余人，比例高达10%，其中16人存在严重心理问题。由此可见，政府未能及时有效地察觉和识别公众负面的心理反应，给予适当地疏导和控制，这种消极的情绪慢慢演化为抑郁、绝望等更为严重的表现。甚至在突发事件中感染他人，引发群体性事件。

公众的行为受环境的刺激和心理应激的指引。因此，对公众进行心理环境的优化，识别和控制负面心理反应对于政府应急管理而言至关重要。[8]突发事件中公众脆弱性就要求政府在应急管理不仅要给予公众物质帮助，更重视公众的心理反应，将公众在突发事件中所产生的消极应激反应转化为积极的应激反应，帮助公众树立克服心理障碍的信心，引导公众走出危机阴影，向社会传递正能量。

2、现实环境优化

突发事件中公众脆弱性程度的大小受环境刺激的影响，这里所说的环境指的是危机的不确定性、危害性。弱化突发事件的危害性有助于降低公众的脆弱性程度。政府现有的应急管理呈现出一种“临时抱佛脚”的模式，从政府的红头文件到现场的指挥救灾都凸显出一系列问题。[9]一方面，事关突发事件的政策性文件，不论是中央的还是各地方各部门的，不管是总体的还是专项的，突发事件应急预案的内容都过于空洞，虽说突发事件具有不确定性，应急预案不可能量身定制，但现有的流于形式的应急预案势必在应急管理中成效甚微；另一方面，政府头痛医头脚痛医脚的救灾方式，未能形成实时监测、事事预防，经济建设多于常规保障性建设。

这种应急管理模式非但未能弱化突发事件的危害性，反而强化了突发事件中公众的脆弱性程度，这一点在黄潍输油管线爆燃事件中深有体现。因此，要想从根本上削除公众脆弱性的源头，保障应急管理的正常进程，政府必须采取有效的应对措施，加强预防监测能力，防止公众脆弱性进一步地深化和蔓延。

三、着重于公众脆弱性的政府应急管理策略探讨

我国政府应以完善政府应急管理策略为途径，弱化公众在突发事件中的脆弱性，对政府应急管理存在的问题进行深刻反思，并借鉴国外政府成功处理突发事件中公众脆弱性的成功经验和做法，充实和完善政府在处理突发事件中公众脆弱性的应急管理内容，争取能够做到积极预防、妥善处理、全力弱化公众脆弱性。

(一)政府应对突发事件时应强化“以人为本”的责任观念

责任意识和观念是政府责任履行的导向和指南，只有培养正确的责任意识、树立正确的责任观念，政府的职责才能更好地履行、公民的需求和利益才能得到更好地回应。突发事件中公众脆弱性要求政府树立“以人为本”的责任观念。

现有的应急管理模式是政府作为纯粹的主体，目标是减少人员伤亡，保障人员财产安全。在这种管理模式下，公众作为受保护对象，具有被动性，不能更好地表达自身利益与需求，而政府在此过程中又经常会忽视公众的感受、利益的表达。长期以往，公众在突发事件中的知情权、话语权基本得不到更好地满足。政府在突发事件应急管理中非但没能有效地消除引发公众脆弱性的矛头，也未能意识到公众脆弱性的存在，不仅侵犯了公众的切身利益，而且背离了政府存在的意义。

“以人为本”的责任观念要求政府时刻将公众的利益放在首位，为公众提供服务、满足公众合理正当的要求是政府存在的根本。在突发事件应对过程中，树立和坚持“以人为本”的责任观念，不仅以减少人员伤亡和财产损失为目标，更加注重预防和消除公众脆弱性产生的根源，安抚公众情绪，降低公众非理性行为的发生概率，倾听公众意见和要求，由此，政府就可以控制公众脆弱性状态的进一步蔓延和发展，防止其演化为群体性事件，危害公共安全。[10]

(二)重视日常教育与训练

政府和社会公众如何在日常生活中保持危机意识，做到警钟长鸣，是对政府应急管理能力的一种考验。只有不断深化常态化条件下的危机观念，公众才能在突发事件发生时保持冷静心态、从容应对，减轻突发事件带给社会和公众的脆弱性程度。而危机意识和观念的持久保持则需要政府加强公众日常的危机教育与训练工作，使这种观念和意识深入公众骨髓，时刻鞭策公众。比方说在英国，政府每个星期都会在深夜进行危机预防与应对的模拟训练，每栋建筑和住宅几乎都进行过危机实战演习。[11]政府之所以风雨无阻、雷打不动、不遗余力地进行危机实战演习，就是为了激发公众危机预防和应对的观念和意识，提高应对能力，减轻公众面对突发事件的脆弱性程度。

(三)加强资源储备

充足的应急资源储备是政府进行突发事件应急管理的基础和保障。在应对突发事件中公众脆弱性方面，为了安抚公众恐慌情绪、预防非理性行为、及时回应和满足公众需求，政府要加强人员、资金、物资等方面的资源储备与建设。突发事件一旦发生，政府能够做到有的放矢、调配自如。

在人员储备上，政府可以走出一条专业与业余相结合的道路。心理干预是一项需要经过专门的培养与严格的训练，以及技巧性与个人能力完美结合的专业工作。其组成人员一般分为专业人员与非专业人员两种。专业人员主要是在心理健康机构长期从事心理工作的专家与学者，他们的主要工作是突发事件前的预防和事件后的救助，对那些心理上有问题的人员进行耐心地干预和疏导，以防更为严重的社会问题出现。另一类组成人员的性质具有非专业性，主要是一些在突发事件爆发后临时挑选的经过短期培训的志愿者所组成，他们的主要职责就是配合专业人员队伍进行工作，同时也是为了防止突发事件后在公众中可能爆发的大面积心理危机。只有这两类人员相互配合、通力合作、发挥各自优势，才能使政府的工作万无一失。

长期以来，政府未能重视对心理工作者的培养，危机心理干预人员的数量更是严重的不足，各类应急救援队伍在结构层次、种类、数量上更是凸显不合理之处。而这些问题的解决之道就是统筹兼顾，以高校为依托，建立多样化的人才基地。整合现有的教育资源，培养出一批对口的实用的具有高度理论水平和丰富实践经验的心理学人才。同时，注重培养热衷于心理学工作并具有心理学基础知识的兼职工作人员，以便在应对突发事件时保持充足的人才力量。

在资金储备上，政府可以建立应急管理的专项储备资金。这些资金将会主要用于日常的应急物资储备、日常设备的维护、灾害的预警、处理相互的突发事件以及灾后补偿等等方面。此外，我们需要建立与国家审计机关类似的常设监督机构，确保所有的应急资金都能用于实处，发挥应有的作用。

在物资储备上，为了能够确保及时有效地处理突发事件，对于那些常用的物资，政府要广做储备。科学布置物资储备点，事先确定调运方案，举行年度和季度的应急演习。[12]对于那些专用的技术设备，要勤于保养和维护，消除一切隐患于未然，确保万无一失。

四、健全突发事件中公众脆弱性应急管理的法律制度

我国目前在关于加强消除突发事件中公众脆弱性的法律建设方面还存在诸多问题，与发达国家还存在巨大差距，致使政府不能在突发事件中有效地缓解和消除公众脆弱性。因此，政府有责任健全突发事件中公众脆弱性管理的法律法规体系，明确其在突发事件应急管理中的法律地位，约束政府积极履行消除公众脆弱性的法律责任，保证该项法律贯彻执行，维护公众在突发事件中的合法权益和权利。

(一)明确公众脆弱性应急管理的法律内容

一直以来，政府在应对突发事件中将大部分精力集中于人员财产的救助，而忽视公众的感受，致使公众消极情绪加重，产生脆弱性。在常态化条件下，政府又将全部精力集中搞经济建设，忽视防灾救灾的常规建设，更加缺乏对公众开展日常的危机教育，导致公众应对突发事件时心理准备不足。这些都充分说明政府对于公众脆弱性问题重视度不高、认识不足，唯有明确公众脆弱性应急管理的法律内容，才能促使政府明确责任意识，认真履责。

西方发达国家在20世纪中后期就已经进行了有关公众脆弱性应急管理的法律建设，并在实际应用中对其进行不断的丰富和完善。现有的法律内容详细、职责分工明确，诸如日本的《灾害应对基本法》，为有效应对公众脆弱性提供了重要的法律保障。我国现有的《突发事件应对法》缺乏明确的公众脆弱性应急管理内容，尤其是在法律上对突发事件中所实施的心理干预活动的范围未进行界定。[13]唯有根据公众脆弱性产生的原因、阶段以及政府责任失当之处，以法律法规的形式明文规定政府在应急管理中应当履行的义务和承担的后果，设立专门的工作机构，划定机构的职权范围、运作模式，并设立起独立的经费制度来保证该部门的独立运转，使之逐步制度化和规范化，公众脆弱性问题才能得以被重视。

(二)严格公众脆弱性应急管理法律的执行

公众脆弱性的管理有了法律上的明确地位和管理内容，接下来就进入贯彻执行的阶段。它是事关公众脆弱性管理效果好坏的关键阶段，政府必须予以严格的执行。长期以来，政府的应急管理将主要精力放在人员与财产救助上面，忽视公众在突发事件中的脆弱性。就拿前面的黄潍输油管线爆燃事件来说，政府在事故现场救灾时，并没有派遣人员对公众的情绪进行安抚与疏导。事后，也仅仅是到受伤人员所在的医院进行慰问，而忽视了灾区附近的居民区、学校等地区的心理引导和干预。政府未能在突发事件发生后第一时间对直接受灾者与间接受害者进行心理干预，没有及时了解公众的利益诉求，未能意识到公众脆弱性问题的存在及其严重的危害性，可以看出，心理干预机制、利益表达机制没有执行到位，不然也不会出现爆炸数日后，公众大规模前往政府门前抗议示威，向政府讨要说法的现象。

因此，政府必须严格公众脆弱性应急管理法律的执行，将消除公众脆弱性视为衡量政府应急管理成效的重要指标。在突发事件发生后，要尽快对公共设施进行恢复建设，组织疏散的群众返回家园，恢复正常的社会秩序，迅速制定可行方案，对被损毁的地区尽快实施重建，并对突发事件中，由于应急所需而征收或征用的私人物品进行相应赔偿或补偿。[14]对于生活困难的群众实施救济、救援，同时要组织心理专家，通过心理干预帮助在危机中遭受心理伤害的群众恢复正常。

(三)时刻监督和约束行政人员

完善的问责奖惩与监督机制是现代社会危机管理中必不可少的保障手段。以往这种制度的不完善以及行政官员的违法成本过低等问题，导致部分官员铤而走险、消极不作为，这就督促政府必须建立起完善的奖惩和监督机制。

首先，建立完善的问责奖惩机制。对于那些在应急管理期间成功进行心理干预，安抚公众情绪，避免非理性行为的发生，事后又能继续跟踪关注公众心理活动与感受，确保突发事件所造成的负面阴影在公众心理彻底消除的行政人员予以奖励。对于在突发事件事前事后都能加强危机教育与能力培养，实行常态化管理的政府部门予以表扬。而对那些未能在突发事件中有效降低公众脆弱性程度，反而加剧社会恐慌，引发公共安全事件的行政人员予以严惩。

其次，建立独立于地方各级行政机关的监督系统。这些独立于地方的监督机关通过各自的层级将其所掌握的信息以及各级政府官员在社会管理过程中的表现上报，以此来监督地方政府依法行政。但是，仅仅依靠内部监督的方式来制约政府官员的行为显然是不够的。为此，还必须依靠社会组织进行辅助监督。此外，还要借助媒体手段进行新闻舆论监督，它是我国宪法规定的公民言论自由在法律监督领域的具体运用。新闻媒体深入公众中去，第一时间将事实情况传递给公众，使突发事件公开化与透明化。[15]媒体还能对社会舆论形成强大的引导作用，从而能够有效地影响国家机关及其工作人员的行为，起到其他监督形式无可替代的作用。

五、构建政府—社会援助保障系统

前面我们提到过，政府现有的应急管理模式的弊端是主体单一，难以保障公众多层次多方面的需求。因此，政府有必要整合社会资源，呼吁社会上的积极力量参与到政府的应急管理中，形成政府社会庞大的救助网络。加大对公众精神和物质的保障力度，以缓解突发事件中公众脆弱性的程度，保障公众正常的工作和生活。

为形成多元主体的救助网络，政府需鼓励社会各界力量的广泛参与。这些力量包括社会组织、媒体、公众等等。政府—社会援助保障系统就是将社会组织、大众媒体以及公众等多元组织、阶层各自拥有的资源进行整合，在突发事件应急管理中，以资源互换、优势互补的方式进行配合与协调。在这一网络化救助系统中，政府处于主导地位，掌握大量的社会资源和信息，是突发事件应急管理的责任者与资源的主要提供者。政府不仅要为应急管理提供大量的人力物力等资源保障，还应给予其他参与主体制度支持与法律保障。[16]此外，政府及其相关各部门也要明确各自的职责范围，协调好中央各部门以及中央与地方机关之间、地方政府之间的相互关系。

社会组织是突发事件应急管理的重要补充力量之一，在一些政府难以发挥作用的地方又往往可以起到主力的作用。社会组织因具有广泛的参与性，活动范围遍布应急管理各个阶段。社会组织非官方机构的性质，使得其能够更加容易地融入公众，了解公众的情况，倾听他们的意见，并将其传达给政府有关部门。在应急管理中，政府部门可以利用非政府组织这些特性来推行其政策，而社会组织能够监督政策的执行，将其执行情况反馈给政府，并利用自己手中掌握的资源对公众的恐慌心理进行引导和梳理，使公众更快地摆脱心理阴影，回到理性的轨道。具体说来，在预防阶段，协助政府对公众进行心理教育和危机常识的普及；在应对阶段，提供所需的资源支持，诸如设备、物资、人员等，并广泛动员公众参与应急管理中去；在修复阶段，协助政府进行灾害评估。

大众媒体是政府与社会沟通的桥梁，是信息沟通的中介。在突发事件发生后，媒体要及时传递最新消息、监督政府行为、为公众提供权益表达的平台。公众作为突发事件直接的受害者，不能仅仅是被动接受政府与社会的救助，还应提高危机应对意识与能力，克服自身脆弱性，自觉参与到政府应急管理中去，贡献自己的一份力量。

应急救助网络需要全体社会成员的广泛参与，构建以政府为主导，多主体相互配合与协作的危机救助网络。[17]但值得注意的是，我国目前公民社会发展缓慢，各种社会力量危机参与意识不足，组织化程度和自我管理能力不高，需要政府的政策鼓励与大力支持

六、完善信息公开和新闻发言人制度

现代社会是信息化社会，政府的决策与人们的生活学习息息相关。政府有责任向社会提供真实信息，满足公众的知情权。特别是在非常时期，信息的沟通与传播至关重要。真实有效的信息不仅能够减轻公众面对突发事件所产生的恐慌心理，还能增强政府公信力，树立良好的形象。因此，政府有责任在突发事件应急管理中及时公布事件进展，遏制小道消息的传播，必要时请专家、媒体给予协助，使公众处于真实的信息世界之中，减轻心理压力和恐慌状态。

建立和完善新闻发言人制度是推进政府信息公开的手段，是确保公众知情权的重要举措。新闻发言人制度的规范可以使公众实时了解突发事件的进展情况，是政府向社会公开工作的窗口。然而，在现实生活中，总会出现一些有违民意的状况。例如，当突发事件发生后，政府部门往往会对一些敏感问题进行过滤，这是对公众知情权的严重侵害。因此，政府部门要严格新闻发言人制度，规范行政人员的行为。

但需要注意的是，新闻媒体有其自身的缺陷，政府有必要对其进行监督和规范。新闻行业在我国的独立性很弱，因为我国对新闻媒体行业实行高度集中的管理体制，这就导致新闻媒体快捷、迅速的优势难以彻底发挥出来。尤其是在突发事件发生后，媒体行业所报道的信息必须经过严格的审查才能发布，从而错失良机，引起公众不必要的恐慌。为此，政府部门要改变指导思想，放松对新闻行业的行政管制，从而使媒体行业更富效率。[18]以此同时，媒体必须增强高度的责任感，在突发事件发生后，及时准确地将信传递给公众，耐心对公众进行引导和梳理，切不可为了追求轰动效应，而对信息做出失真的宣传，引起公众的恐慌和社会秩序的混乱。

七、结论

突发事件中公众脆弱性的产生，实质上是由多重因素共同作用的结果，既有突发事件造成的危害性等环境因素，公众心理素质不高、危机意识与应对能力薄弱等自身因素，也与信息沟通、危机教育、资源获取、法律保障等外部条件因素有关。然而，不论何种因素，政府都负有不可推卸的责任。

政府在行政的过程中，只有培养和树立正确的责任意识和观念，公民的权益才能得到真正的保障。公众作为突发事件直接的受害者，脆弱性状态不断加剧，政府作为突发事件的应对者和责任者，有义务承担起预防、疏导和控制公众脆弱性产生与深化的责任。

西方发达国家成功应对突发事件中公众脆弱性的做法，为我国以公众脆弱性为基点的政府责任的强化问题提供了借鉴。但必须注意到，与西方国家相比，我国的发展水平依然落后，公众脆弱性产生的原因也不完全相同。因此，我们不能全盘照搬西方模式，而是应该有重点有选择性地汲取先进经验，因地制宜，因时制宜。在今后的突发事件应急管理中，政府要做到警钟长鸣，重视公众脆弱性的存在，采取常态管理、源头治理、多元参与的治理模式，将公众在突发事件中所产生的消极应激反应转化为积极的应激反应，帮助公众消除脆弱性，引导公众走出危机阴影，向社会传递正能量。

[1] 青岛新闻网.最新:中石化黄岛输油管线爆燃35人死亡[EB/PL].http：//news.qingdaonews.com/Qingdao/2013-11/22/content_1011882.htm.2013-11-22.

[2] 大公网.辛忠：《青岛黄岛居民围堵区政府 要求政府安排居民搬迁》[EB/PL].http://news.takungpao.com/society/topnews/2013-11/2069041.html.

[3] 王曦.公共危机管理中的民众心理干预研究[D].吉林大学行政学院,2008.

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责任编辑：鞠德峰

A Study on the Public Vulnerability Problems in Emergency Management and Their Measures in China

Yang Zhenjiao Guo Jifei

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In recent years, some public crisis events have occurred now and again in China. In the face of emergencies, the public as the direct victims of unexpected events, often suffer from a series of vulnerable problems such as anxiety, panic and worries. Take the explosive event in Qingdao, we finds that there exist five problems in our emergency management, namely legislation, law enforcement, organization, supervision and environmental optimization. It is suggested that we should pay attention to public vulnerability in government emergency management, improve the legal system of public vulnerability emergency management, construct government-society assistance system, and perfect the information disclosure and news spokesman system to deal with public vulnerability problems in our emergency management.

government; emergency management; public vulnerability

2016-11-04

山东省社科规划项目一般项目：“中国海洋生态安全治理现代化的理论依据及实现路径”(16CZZJ02)阶段性成果

杨振姣(1975- )，女，辽宁丹东人，中国海洋大学法政学院副教授，博士，主要从事国际政治、海洋政策方面研究。

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1672-335X(2017)04-0081-07