论国家监察制度改革之设立国家监察委

摘 要 2016年底，監察委试点文件出台拉开了我国监察委的改革大幕，新设的国家监察委的性质、职能、实施手段具体包括哪些，其作为国家机构，独立反腐的性质定位是否等同于香港廉政公署的大陆化等，都是社会各界关注和期待解决的问题。同时，面对拥有可以监察所有公职人员的职权，实施手段具有强制性，如此“位高权重”的新机构，对它的有效监督制约也成了改革应有之义。

关键词 监察制度 国家监察委 廉政公署 独立反腐 监督制约

作者简介：赵晓蕤，北京工商大学研究生，研究方向：诉讼法。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.215

一、监察制度改革的背景

新华社6月11日电，经山西省纪委监委会议研究并报山西省委批准，决定将山西省煤炭进出口集团有限公司原党委书记、董事长郭海“双开”。这是国家监察委员会试点设立后的第一案，集中体现了监察委作为独立反腐机构的性质。改革监察制度设国家监察委是顺应社会发展重构反腐体系的新出路。

（一）监督权的分散

目前我国监察机构包括行政监督、司法监督、党内中央纪律委员会（简称中纪委）。行政监察机关如各级政府的监察厅和预防腐败局，监察国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。司法机关的监察如检察机关的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门，对国家工作人员进行监督，侦查起诉贪污贿赂、失职渎职案件。

中纪委属于党内机构，受本级党委会和上级纪检委领导，监察党的领导机关和领导干部，可行使监督、问责、执纪职权，甚至可以采取处分等强制措施。

（二）反腐的严峻形势

十八大提出：腐败问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。可以看出中共已经将反腐败提升到了关乎执政党的执政基础和国家存亡的高度。中国共产党新闻网的发布的反腐信息显示2016一年中，制度性文件密集出台，启动三轮中央巡视组，审判省部级以上老虎超40人，海外追逃900余人，启动“天网2016”行动，进行国际追逃追赃。

中国式反腐在国内外都引起了强烈的反响，舆论积极肯定了反腐的成果，但也要看到我国现处于改革的深水区，滋生腐败的土壤仍存在，腐败案件处于高发态势，还有一些配套的法规细则等尚未出台。问题的存在，意味着反腐的工作要有所改进，监察制度也要与时俱进。

（三）法治中国的建设

习近平提出：要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》发布，明确贪污贿赂犯罪的定罪量刑标准及如何适用终身监禁原则等，侧面反映了对腐败分子的打击力度在加强。

法治的大背景之下，监督权的分散已不适应目前的反腐形势，改革是顺势而为。设国家监察委集中反腐资源，扩大监督权的覆盖范围，精简机构，提高工作效率，加大腐败打击力度，适应中国以及未来反腐败工作的需要，实现不敢腐、不能腐、不想腐的目标。

二、国家监察委员会与香港廉政公署

2016年11月7日，《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（简称《方案》）出台。消息发出，有人将国家监察委员会的设立比作内地的廉政公署，因为二者的性质都是独立的反腐机构。但是笔者对比后发现，两者之间还是有区别的。

（一）人员组成

1.国家监察委

《方案》要求以选举和任命的形式产生监察委，监察委主任由人大选出，从试点名单上看，三地均是由纪委书记担任，副主任是纪委副书记，委员中纪委委员占半数以上，1名检察院反贪污贿赂局成员（一般是局长），这些当选人员均是党员。可以判断，进入监察委员会的人员，须属于公务员系统甚至是党员身份。

2.廉政公署

根据《香港特别行政区基本法》和《廉政公署条例》的规定，廉政专员由行政长官提名并报请中央人民政府任命，副廉政专员由行政长官任命。廉署职员与廉署之间则是合同关系，沿用香港公务员的聘用条件，但是独立于政府公务员体系，财政经费独立由最高行政长官每年从政府的预算中划拨。

可知，在机构领导组织方面，监察委是人民代表大会选举制；廉署则是提名委任制，由行政机关决定，对行政长官负责，监察委则是对选举的人大负责。对于普通职员，监察委的公务员编制制度还是差别于廉署的合同聘用制。

（二）机构设置

1.国家监察委

根据《方案》，试点地区政府的监察厅（局）、预防腐败局及检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。这些部门人员的工作转隶是各地监察委开展工作首要面对的问题。就目前三试点地区的阶段性经验来看已经“转隶开局、平稳过渡”。机构设置上，监察委内设数十个纪检监察室，执纪监督部门对所属地区的日常监督，执纪审查部门的不固定地区的监督。其他还有信访部门、案件监督部门、预防腐败部门等。基本满足了日常工作的需求，随着后期改革的深入，还会有所调整增加。

2.廉政公署

廉署的机构设置主要包括执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门，其中执行处总人数占廉署60%以上，主要负责查处贪污，下设调查科负责具体案件调查执行。而其他两个部门分别负责预防贪污腐败和廉政宣传教化。另设行政总部负责廉署的行政事务。

相比较而言，监察委的机构较为“庞大”，廉署的分类略简，但是都是因实际情况而设，并无优劣之分。

（三）职能和手段措施

1.国家监察委

监察委的监察范围是对行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，对涉嫌职务犯罪的，移送监察机关依法提起公诉。为履行职权，可采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

其中留置权是一项新权利，是要求当事人在规定时间说明事实情况，是为了查清情况，取得相应证据，为司法机关提起公诉打下坚实的法律基础，这是行使监察权力的具体体现。

2.廉政公署

廉署的监察范围与监察委不同，监察委重点在对“公”的监督上，而廉署的监察有“公”有“私”。执行处的调查科有四小组，两个小组负责政府部门，另两个小组私营机构的案件调查。例如廉署创立之初办理的 “佳宁诈骗案”以及后来的就是以私营企业为执法对象。手段措施方面，廉署积累了丰富的经验，采取谈话、讯问、调取、查封、搜查等措施与监察委相似，但是近年来廉署的如偷拍、窃听等手段也引起了社会的对其权力过大的不满。

监察机关借助独立性更好地履职，但要对实施手段有所限制，避免权力过大。

（四）监督与制约

1.国家监察委

国家监察委员会由人大选出，对人大负责，受其监督。由于监察委仍处于试点，如何监督制约十分重要，但是改革的文件规定较少，但是从其国家机构的性质推测，其他国家机构所接受的内部监督和外部监督对监察委都同样适用。

2.廉政公署

依据《香港特别行政区基本法》规定，廉署只对行政长官负责。在廉署之外，设置了四个委员会作为监督机构，分别对应贪污、审查贪污举报、防止贪污以及社区关系部门进行监督，委员会独立于廉署且不属于政府机构。其成员并非政府官员，而是社会中的德高望重者。廉署同时还下设投诉处，欢迎群众表达意见，并积极地给予反馈。

廉署的监督透明度较高，与群众关系也很密切。监察委可以考虑借鉴廉署设立委员会的监督方式。

三、监察制度改革引发的思考

（一）改革于法有据

根据《决定》，试点地区暂时调整或暂停适用《行政监察法》《刑事訴讼法》中关于检察机关侦查直接受理的案件的相关规定，其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。这意味着，需要出台新的法律文件，既是从法律层面确定监察委的法律地位，也是将改革的成果以法律的形式固定，如何在宪法和法律中找到依据是亟须解决的问题。

1.宪法层面

监察制度改革和监察委的设立需要以根本大法的形式确定下来，需要找出宪法的监察委设立依据，其次宪法规定的中央机构设置在“一府两院一委”时代来临时，需要作出怎样的制度性改变，最后，将监察委设为独立监察机构的性质，它和其他的国家机构之间是怎样的一种关系，尤其是与人大、与法院、检察院之间。这些都是宪法修改是需要增补或者明确的。

2.法律层面

全国人大原拟于6月份提请全国人大常委会议初次审议修改《行政监察法》，但6月份的全国人大常委会的委员长会议建议审议项目没有出现此内容，这意味着监察制度改革相关立法工作未按计划进行，反映了全国人大及常委会修法的慎重，也可能是考虑到试点工作刚开始，遇到的问题和积累的经验可作为立法的参考，时间方面才有所延迟。

（二）对监察委的监督制约

如前所述，《方案》确定由人大监督监察委，但是监察委监察范围之大远超之前任一监察机构，且职能和履行职能的手段具有强制性，性质上又是一个独立的反腐机构，易形成位高权重且无其他机构可牵制的印象。作为集中统一行使监察权的独立机构，需要与其他机构互相制约才是国家廉洁稳定的长久之计。仅是人大的监督并不能与监察委的“位高权重”相匹配。

1.内部监督

除党委的监督之外，可以学习廉署设置新型监督部门，成员不在编制内，由拥有一定社会声望的如社会学者、民主党派人士、无党派人士、退休官员等组成，赋予其监督监察委工作及内部公务员廉洁的权力。

2.外部监督

在检察机关减少职务犯罪侦查职能之后，将其法律监督权扩大到监察委，在监察委的案件调查阶段和移送起诉阶段进行合法性监督。

监察委的反腐工作要与群众密切联系，增加工作的透明度，借助多种媒体平台发布反腐信息，对群众举报的及时准确处理。甚至可以学习廉署的开放日活动，将监察委的工作日常对申请的群众开放参观，了解监察工作的辛苦和不容易，也见证公职人员的工作能力，增加群众对监察委的反腐信心。

四、结语

目前我国监察制度的改革试点地区已经有了阶段性成果，各地的监察委反腐工作有序进行。改革是顺应时代需求针对现状作出的改变，也是我党与时俱进、从严治党的要求。期待监察委在之后的进程中继续吸收的经验教训，早日实现公职人员不敢腐、不能腐、不想腐的目标。

参考文献：

[1]何亮亮.解密香港廉政公署.北京：中信出版社.2006.

[2]刘武俊.集中力量与资源 建立高效监察体系.中国审计报.2017（7）.

[3]乔新生.监察委的留置权是一项新的权力.论道.2017（5）.

[4]童志伟. 对监察委员会自身的监督制约何以强化.法学评论.2017（1）.

[5]关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案.人民日报.2016（3）.