政策工具视角的中国煤炭资源安全绿色高效开发政策量化研究

许 建 张金锁 张 伟 李天苑

(1.西安科技大学管理学院，陕西省西安市，710054；2.延安大学经管学院，陕西省西安市，716000)

★ 经济管理 ★

政策工具视角的中国煤炭资源安全绿色高效开发政策量化研究

许 建1张金锁2张 伟1李天苑1

(1.西安科技大学管理学院，陕西省西安市，710054；2.延安大学经管学院，陕西省西安市，716000)

煤炭资源安全绿色高效开发是实现中国煤炭产业转型升级的关键路径之一。从政策工具分型和政策机制结合的视角构建了中国煤炭资源安全绿色高效开发政策工具分析框架，通过内容分析、政策工具编码、频数统计、结果分析等步骤，解析了我国煤炭资源安全绿色高效开发相关政策。研究结果表明,中国煤炭产业政策存在显著的政策类型结构失衡、政策工具多元化不足和政策机制单一问题。针对存在的问题，提出了我国煤炭资源安全绿色高效开发政策优化建议。

煤炭资源 安全绿色高效开发 政策工具 内容分析

煤炭资源安全绿色高效开发是实现中国煤炭产业转型升级的必由之路，但显著的政策空传仍然是制约这一路径实施与实现的关键问题。据粗略统计，我国颁行的煤炭资源安全绿色高效开发相关政策文件不下百部，但在现实中，政策文件在执行层面上没有得到全面有效的落实，政策效果与政策目标之间仍存在较大的差距，表明现行政策不能适应现阶段我国煤炭资源安全绿色高效开发的迫切要求。为此，有必要对现行政策落实难的问题进行深入分析，针对性地提出完善我国煤炭资源可持续开发政策的对策建议。目前，基于内容分析的政策工具研究方法在我国能源、环境、科技政策评价领域得到了广泛的应用，如黄萃对我国风能产业政策工具使用情况的研究，罗敏、李健对我国低碳经济发展政策工具的相关研究，赵筱媛对我国公共科技政策工具的研究等，这些研究都从一个文本量化分析的视角解析了不同领域内政策工具的构成及存在的问题，为政策评价提供了方法支撑。

借鉴已有的相关研究，本研究采用内容分析法对我国煤炭资源安全绿色高效开发政策工具进行解析和评价，具体研究思路是：在分析政策作用机制的基础上，提出我国煤炭资源安全绿色高效开发政策分析框架，明确政策工具分型；以我国政府颁行的煤炭产业相关政策作为分析对象，按照确定的分析框架，对政策文本中的政策工具内容进行梳理、编码和归类，从不同维度对归入分析框架的政策工具进行频数统计，得出政策工具量化分析结果；根据量化分析的结果，剖析我国煤炭可持续开发相关政策在政策工具设计和应用中存在的问题，从而给出优化政策体系的对策建议。

1 煤炭资源安全绿色高效开发政策分析框架

在参考相关文献对政策工具分型的基础上，本研究基于供给型、环境型和需求型三种类别，对我国煤炭安全绿色高效开发政策工具进行分型和归类，三类政策包含的具体政策工具及其作用机制如图1所示。

图1 煤炭资源安全绿色高效政策框架

1.1 供给型政策工具

供给型政策的主要作用是促进人才、技术、资金和信息等要素的充分投入和优化配置，推动煤炭资源安全绿色高效开发。其中，高素质人才作为知识、技能和经验的载体，发挥主体作用；先进的技术是实现煤炭资源安全绿色高效开发的知识、经验、技能以及装备的总和，发挥手段作用；资金是煤炭资源安全绿色高效开发不可或缺的物质基础，发挥保障作用；充分的信息能够有效聚合人才、技术、资金等要素，发挥资源优化配置作用。通过相关政策工具的制定与实施，促进上述要素的投入与优化配置，有利于推动煤炭资源的安全绿色高效开发。

1.2 环境型政策工具

环境型政策主要通过目标规划、法规约束、财税优惠和融资支持等政策工具发挥规制与激励作用，营造有利于煤炭资源安全绿色高效开发的环境。其中，目标规划是政府为煤炭资源安全绿色高效开发设定明确、具体的目标，并提供后续考核与评价的依据与标准；法规约束则是明确煤炭企业开发行为义务与责任，规范、约束煤炭企业的资源开发行为；财税优惠是给予煤炭安全绿色高效开发行为必要的经济激励，降低企业成本，提高企业安全绿色高效开发煤炭资源的积极性；融资支持的作用则是疏通融资渠道，活化融资方式，破解社会性、公益性资金投入煤炭安全绿色高效开发的瓶颈和障碍。

1.3 需求型政策工具

需求型政策主要发挥引导、拉动作用，具体政策工具主要包括业绩评价、信息披露和公众参与三类。业绩评价直接体现政府的需求，通过建立体现安全绿色高效开发诉求的评价指标体系，对资源开发主体的行为进行考核评判，形成榜样和警示效应，引导、督促企业安全绿色高效开发煤炭资源；信息披露和公众参与体现的是社会需求，通过充分的信息披露，便于政府和社会公众知悉企业资源开发的行为方式及其后果；通过有效的公众参与，使社会各界的利益诉求能够在相关决策中予以充分的关注和考虑，引导企业做出有利于煤炭资源安全绿色高效开发的科学决策。

2 煤炭资源安全绿色高效开发政策文本内容分析

2.1 政策文件选择

我国涉及煤炭资源安全绿色高效开发的政策文本数量众多，本研究初步收集、整理了各类政策文件共68部。为了保证政策文件选取的准确性和代表性，按照以下原则对政策文件进行了进一步遴选：一是政策文件的颁布主体为全国人大、国务院和国务院相关部委；二是政策文件类型主要包括法律法规、规划、意见、办法、决定、通知等政策文件，排除技术规程、行业标准等文件；三是与煤炭资源安全绿色高效开发密切相关，以行业性政策文件为主。根据上述原则，本文最终梳理了有效政策文件48份。

2.2 政策文本的内容分析单元编码

对遴选出的48份政策文件的条文进行逐条分析，根据已建立的煤炭资源安全绿色高效开发政策框架，提取政策条文蕴含的政策工具，并对政策工具进行编码。在编码过程中，经常存在一项政策条款包括两个以上政策工具的情况，为了保持编码规则的简洁性和一贯性，对于这类条款仅给定一个编码，但在频数统计时，将该编码分别归入两个或两个以上对应的政策工具进行统计。最终形成了基于政策工具的我国煤炭资源安全绿色高效开发政策文件内容分析单元编码表，政策工具编码表样例见表1。

表1 政策文件内容分析单元编码表样例

2.3 政策工具频数分析

根据政策工具编码结果，对煤炭资源安全绿色高效开发政策工具进行频数统计，结果如图2和图3所示。从48个政策文件中共筛选出相关政策工具477个，其中，环境型政策工具最多，总计数达294个，占比达61.64%；其次是供给型政策工具，总计数为137个，占比28.72%；需求型政策工具最少，总计数仅有46个，占比9.64%。这些数据表明，我国煤炭资源安全绿色高效开发政策体系呈现以环境型政策工具为主的结构特征，供给型政策和需求型政策相对较少，政策类型结构显著失衡。

图2 煤炭资源安全绿色高效开发政策工具数量分布

从具体政策工具的使用频数分析，法规约束成为最主要的政策工具，总数达233个，占比达48.95%，远多于其他政策工具；居于第二位的是技术支撑，但总数仅为72个，占比为15.13%；其他政策工具的占比均小于10%，最少的是信息服务，总数仅为7个，占比仅为1.47%。上述数据表明，在政策工具的应用上，我国煤炭安全绿色高效开发相关政策呈现以法规约束为主的结构特征，政策工具使用不均衡，多元化程度严重不足，政策取向以命令与控制为主，政策机制较为单一，容易导致政策失灵。

进一步对政策工具分布于安全、绿色、高效三个维度的频数进行分析，相关结果见表2、图4、图5和图6。在安全维度上，总计梳理出192个政策工具，其中，法规约束使用最多，频数为103个，占比为53.65%；除人才培养、技术支撑和公众参与外，其他政策工具的使用频数明显偏低，使用频数最少的是融资支持和信息披露，两者频数均为2个，占比仅为1.04%。在绿色维度上，梳理出政策工具182个，使用最多的也是法规约束，频数为95个，占比为52.20%；除了技术支撑和资金投入有一定比例的应用外，其他政策工具的使用频率也明显偏低，使用最少的工具是人才培养，占比仅为0.55%。在高效维度上，梳理出103个政策工具，其中使用最多的还是法规约束，频数为35个，占比为33.98%；居于第2至第4位的是技术支撑、财税优惠和目标规划，其频数分别为31个、13个和11个，占比分别为30.10%、12.62%和10.68%；其他政策工具的使用频率显著较低，6个政策工具的使用比率低于2%，信息披露没有使用。

图3 煤炭资源安全绿色高效开发政策工具使用百分比

表2 政策工具在安全、绿色、高效三个维度上的频数分布

图4 安全维度政策工具使用百分比

图5 绿色维度政策工具使用百分比

图6 高效维度政策工具使用百分比

3 结论与政策建议

3.1 结论

从不同视角分析的结果看，我国煤炭资源安全绿色高效开发政策工具在不同层面上均存在显著的结构失衡问题，主要有以下两个方面。

(1)政策类型结构显著失衡。具体表现为环境型政策过溢，供给型政策较少，需求型政策明显不足，表明政策工具的系统化程度不强，不同类型政策之间的协调性不足，政策作用发挥的渠道单一，政策机制不完善，导致的结果是我国煤炭资源安全绿色高效开发的要素推动力不足、需求拉动力匮乏。

(2)政策工具多元化不足，政策机制单一，容易导致政策失灵。无论是总体上，还是在安全、绿色、高效三个维度上，均形成了以法规约束为主的政策工具使用结构，表明我国煤炭资源安全绿色高效开发政策工具单一，并呈现出以命令控制为主的政策取向，而投入型、规划型、激励型、引导型和社会化政策工具缺乏，这些多元化政策独特的政策机制无法发挥，政策实施效果受限，容易导致政策失灵。

3.2 政策建议

基于对煤炭资源安全绿色高效开发动力机制的解析，以及对我国现行煤炭资源安全绿色高效开发政策的综合评价，提出以下政策建议。

(1)强化投入型政策，优化要素供给，推动煤炭资源安全绿色高效开发。一是要加强创新人才培养和供给力度，制定有利于高端研发人才和工程技术人才培养的政策，为相关技术研发、工程示范、技术推广提供有效的人才保障。二是通过加强整体性和区域性技术发展规划，构建“政、产、学、研”有机融合的煤炭开发技术创新体系，着力提升我国相关技术领域的研发能力和水平，为我国煤炭资源安全绿色高效开发提供有效技术支撑。三是进一步加大资金投入力度，中央与煤炭富集区地方政府应健全、完善煤炭资源安全绿色高效开发资金投入机制，加大对技术研发与应用、矿山环境治理恢复、矿区生态补偿等方面的资金投入。四是构建面向煤炭资源安全绿色高效开发的人才培养、科技咨询、技术孵化、投融资等方面的信息服务体系，加强情报收集工作，强化信息交流，促进煤炭安全绿色高效开发要素优化配置。

(2)系统优化环境型政策工具，增强环境型政策的系统性和协调性。一是因地制宜地制定煤炭资源安全、绿色、高效开发专项规划，明确发展目标和开发标准。二是优化法规约束政策工具，针对我国煤炭资源安全绿色高效开发法规约束型政策工具过溢的问题，有必要在中央层面上对我国现行煤炭资源开发政策进行全面梳理，通过修改、整合、补充或废止，适度降低法规约束政策工具的数量，提高法规约束政策工具的协调性。三是优化融资环境，有效吸纳社会资金。在当前煤炭市场持续低迷、煤炭企业盈利能力降低的背景下，要充分调动社会资金投入煤炭资源开发领域，特别是新型煤化工、高效燃煤发电技术、碳捕集与埋存技术等煤炭资源清洁高效转化领域，要积极探索实践混合所有制、风险投资等多元化投融资模式。四是进一步加大对煤炭资源安全绿色高效开发财税优惠力度，出台综合性财税优惠政策，鼓励相关企事业单位开展技术创新。

(3)重视需求型政策的引导带动作用。一是要加强针对煤炭企业的绿色开发业绩考核，优化考核机制，积极引入专业化的中介机构，提供社会化的监测、认证与评价服务，加强对煤炭资源开发主体的业绩考核与评价，实现考核评价的规范化、常态化。二是强化煤炭资源安全绿色高效开发信息披露，通过健全信息披露机制，扩大信息公开范围，确保信息披露的及时性和准确性。三是更好地发挥社会公众在煤炭资源安全绿色高效开发中的积极作用，通过立法的形式进一步扩大公众参与煤炭开发项目决策的范围和深度，解决公众参与渠道少、公众参与形式化等问题。

[1] 张金锁，姚书志，齐琪等.我国煤炭资源安全绿色高效开发研究综述[J].资源与产业，2013(2)

[2] 黄萃，苏竣，施丽萍等.政策工具视角的中国风能政策文本量化研究[J].科学学研究，2011(6)

[3] 罗敏，朱雪忠.基于政策工具的中国低碳政策文本量化研究[J].情报杂志，2014(4)

[4] 李健，高杨，李祥飞.政策工具视域下中国低碳政策分析框架研究[J].科技进步与对策，2013(21)

[5] 赵筱媛，苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科学学研究，2007(1)

(责任编辑 宋潇潇)

Quantitativeresearchonsafe,greenandhighefficientdevelopmentpolicyofChinesecoalresourcefromperspectiveofpolicytools

Xu Jian1, Zhang Jinsuo2, Zhang Wei1, Li Tianyuan1

(1. School of Management, Xi'an University of Science and Technology, Xi'an, Shaanxi 710054, China；2. School of Economic and Management, Yan'an University, Yan'an, Shaanxi 716000, China)

Safe, green and high efficient development of coal resource is one of the key paths for ensuring Chinese coal industry's transformation and upgrading. This paper built an analytical framework of safe, green and high efficient coal development policy of China based on the policy tools classification and policy mechanism analysis, and explored the selected policies by the steps of content analysis, encoding the policy tools, frequency statistics and result analysis. The result indicated that there are significant problems of policy structure imbalances, lack of diversification of policy tools and single-mechanism of policy in current coal industry policy system. Aiming at the existing problems, policy optimizing suggestions were put forward for safe, green and high efficient development of Chinese coal industry.

coal resources, safe, green and high efficient development, policy tools, content analysis

国家软科学研究计划项目(2013GXS4D151)，陕西省软科学研究计划重点项目(2012KR2-01)，陕西省软科学研究计划项目(2014KRM86，2015KRM005)，西安科技大学培育基金(6310213034)，西安科技大学繁荣社科项目(6310314014)，陕西省教育厅哲学社会科学重点研究基地项目(16JZ040)

许建，张金锁，张伟等. 政策工具视角的中国煤炭资源安全绿色高效开发政策量化研究[J].中国煤炭，2017，43(8):23-28. Xu Jian, Zhang Jinsuo, Zhang Wei, et al. Quantitative research on safe, green and high efficient development policy of Chinese coal resource from perspective of policy tools [J].China Coal，2017，43(8):23-28.

TD-9

A

许建(1978-)，男，汉族，山东莱芜人，讲师，博士生，研究方向：资源经济与管理。