东莞市智慧城管建设探讨

袁凌云

[提要] 智慧城管还处于探索起步阶段，如何让“智慧”真正惠及全城，实现城市管理的可视化、智能化，从而提升城市管理精细化水平，各方研究更多的是从技术层面进行设计与推演。本文从公共管理视角，以东莞市为例，对智慧城管建设的动力机制、建设中需避免的误区、几个核心要素等进行探讨。

关键词：公共管理；智慧城管；动力机制；误区；要素

中图分类号：F294 文献标识码：A

收录日期：2017年5月25日

作为智慧城市的重要组成部分，智慧城管将充分利用物联网、云计算、信息融合、网络通讯、数据分析与挖掘等现代信息技术手段，通过集信息获取、信息处理、全过程监控督办、分析决策、视频监控、应急联动、联合指挥调度等多位一体的全覆盖、全流程综合性城市管理平台，实现城市管理要素、城市管理决策、城市管理过程等全方位的智慧化，实现城市管理对象与服务对象的高度整合，由管理范式转变为监管与服务并重范式。当前，智慧城管还处于探索起步阶段，各方研究更多的是从技术层面进行设计与推演，本文从公共管理视角对智慧城管建设动力机制、建设中需避免的误区、几个核心要素进行探讨。

一、智慧城管建设动力机制分析

（一）传统城管陷入行动困境是倒逼之力。传统城市管理响应迟缓，手段落后，投入成本高，管理效果却并不理想。具体体现为：发现问题方面，城市管理的问题信息来源绝大部分还属于被动发现，不能主动预警、分析和判断；解决问题方面，职责不清，缺乏部门间协同长效机制，问题反复发生，“头痛医头、脚痛医脚”；分析评价方面，数据发掘和利用偏低，分析手段落后、技术支撑不够。高速的城市化进程加剧了城市管理的复杂性，“城市病”与城市管理水平之间的反差形成日益尖锐的矛盾。就东莞而言，户籍与非户籍人口严重倒挂，大量外来人口带来的城市管理问题尤为突出。2016年12月出台的《东莞市新型城镇化规划（2015-2020年）》提出：将努力创建国家新型城镇化综合示范先行区，到2020年全市常住人口达850万人，常住人口城镇化率达92%。这将给东莞的城市管理带来更大压力。

（二）公共管理理念转变是牵引之力。从公共管理理论逻辑来看，提供公共服务是现代政府的核心，政府只有通过提供充足优质的公共产品与公共服务，才能证明其存在的价值及合法性。强化公共服务职能，就必然要求政府从“管制型”、“全能型”理念向“服务型”、“效能型”理念转变。体现在对城市的管理中：一是摒弃政府大包大揽的理念，借助先进信息技术，进一步畅通多元主体参与城市管理的渠道，建立多元化城市治理体系；二是面对市民诉求，依靠先进的信息技术提供智能化、全方位的城市公共服务。而智慧城管开放、互动的理念与模式正契合以上要求。

（三）公民社会的日益发达是推动之力。发达的公民社会是实现公共管理活动有效性的重要前提。公民社会成熟的标志首先是公民意识的普遍形成，公民意识的内在觉醒往往要外化为参与社会治理的行为，不仅参与问题的发现，更积极参与事件的处理和解决。对外来人口占绝大多数的东莞而言，公民意识更是社会凝聚力形成的重要纽带。但目前的城市管理模式却限制了公民“意识”向“行为”转变，城管系统尚未完善向广大市民开放的技术“端口”，市民缺乏参与管理的途径，在一定程度上抑制了他们参与城市管理的积极性，而智慧城管将使市民“想管”、“愿意管”、“能够管”和“管得好”由可能变为现实。

（四）智慧城市基础设施建设是支撑之力。我国智慧城市的推进已历经8个年头，权威研究机构赛迪顾问2014年对中国智慧城市发展水平进行综合评估的结果显示，东莞处于智慧城市建设发展提升阶段的前期，发展水平仅次于北京。智慧城市高度依赖网络和信息基础设施，在智慧城市建设过程中，东莞基础通信设施得到了快速发展。东莞市把通信基站与水、电、气等市政配套设施统筹规划，结合东莞城市发展，制定全市协调统一的通信基站站址专项规划，并纳入市政规划，使通信基础设施与市政公用设施统一规划、同步建设。基站建设的完备，还使得东莞市三维城市建设全市域覆盖成为可能，这在全国尚是首例。2016年3月，東莞启动“智网工程”，旨在实现基层网格化治理新模式。2017年1月，东莞建成并开通上线26，763个AP，这标志着我国首个安全无线城市建成，在智慧城市建设的探索上再现“东莞模式”。同时，东莞市从2010年开始运用的电子政务云、交通云等云平台也为智慧城管的实现提供了强大的技术支撑。

二、智慧城管建设中需避免的几个误区

（一）顶层设计中忽略伦理考量。在智慧城管顶层设计方面，普遍存在的纯“技术流”倾向误导了城市管理者。纯“技术流”认为技术革新可以解决所有的城市管理问题。智慧城管的实现必然要有技术支撑，但技术的运用需要伦理来引导与规范。城镇化的本质是人的城镇化，城市承载着人与自然、人与人、人与社会错综复杂的伦理关系。在智慧城管的设计理念中，必须先定位好城市管理的价值目标：是以社会为本位，还是以个体为本位？是以强者为本位，还是以弱者为本位？城市空间如何满足人的多样化需求？对城管技术的运用如何更加有利于人的生活与发展？这些问题，都应该在智慧城管系统的设计理念中得到解答。顶层设计不仅是方法论，更应该体现智慧城管建设的价值观，只有基于“为城市发展、市民诉求而设计”的理念，智慧城管的顶层设计才不会走偏，智慧城管的福利也才能真正落到“人”的身上。

（二）规划脱离本地实际。智慧城管建设工程庞大，建设周期长，关联性强，牵一发而动全身，切忌盲目性与随意性。项目未经统一规划和可行性论证就仓促上马，将导致城市基础设施条件与智慧城管发展规划严重脱节，项目难以实质落地，造成资源浪费且效率低下。城市应该是可持续发展的载体，智慧城管建设必须基于当地的基础设施、城市发展定位与方向。东莞智慧城管的长远规划及顶层设计还未出台，为避免脱离东莞实际，应紧密契合《东莞市城市总体规划（2016-2030）》。

（三）财力配置不合理。对于经济较发达的地区而言，财力较为充裕，但容易忽略进一步的细化，从而影响其效能；对于经济欠发达的地区来说，资金的紧张更容易导致只重视面而忽略点；东莞属于前者。2010年9月，长安谢海君妻子坠入无盖沙井致死，引发关于城市管理的讨论，也让解决方案之一的“数字城管”系统走上前台。按照东莞市城管局当时的设想，“数字城管”系统将绘制全市的电子地图，建立监视网，为市政、环卫等城管设施进行分类标识，细致到每座公厕、每棵绿树、每个垃圾桶和沙井盖全部要专门编号，建立“身份档案”，并使用卫星定位、视频监控等方式对城市环境设施进行督查、采集信息、发现和处理问题。当时测算，这套“数字城管”一期首次总投入资金高达5，829.75万元人民币，如何达到“把好钢用在刀刃上”的效果？2013年6月26日评审时就有专家提醒：“数字城管”一期在物联网技术应用如沙井盖管理系统和路灯管理系统这一块花钱太少。当时的城管局答复是：一个智能井盖要价1，400多元，成本太高，所以只能先做一部分。这一理念导致智能井盖只在中心广场和鸿福路小范围实施，且实施不久即因维修费用高而停止使用，依然回到“靠人工巡查收集信息”的老路，智能井盖成为摆设。同样，东莞部分镇街改造物联智能路灯，实现了路灯节能智慧的有效应用，但也因财力投入不足未能全市铺开。这些细节从根本上影响了智慧城管系统的实际运用效果。因此，建议在大手笔投入建设信息平台、基础通讯设备的同时，也应该重视智慧城管系统“神经末梢”的完善，根据实际需求合理配置资金。

（四）各自为政的重复建设。政府各职能部门的条块分割导致各自为政的情况普遍，智慧城管建设中要尽可能地避免，因为智慧城管是大城管概念，涉及的部门非常广泛。比如实景视频监控系统建设，城管部门应该与当前东莞市政法委正大力推进的“智网工程”进行整合共享。“智网工程”系统即将上线试运行，但城管事项并未纳入其中，东莞数字城管系统与“智网工程”系统的整合还没有具体的时间表。东莞国土部门也曾建设实景监控系统，当时花了90多万元，但未能达到预期效果，应用在测绘部门或者应急部门更有效，比如查违章建筑或者监控群体性事件等。除了监控系统，数据共享平台的建设更应注意各部门的统筹规划，因为不仅要避免因重复投资而浪费，更应避免各自为政建立的平台之间形成数字壁垒，对大数据的开发及运用造成极大的阻碍。可以说，没有大数据的汇聚、流动和深入的开发利用，“智慧城管”是空谈。但《每日经济新闻》记者在调查中发现，时下的智慧城市建设中，包括智慧城管建设，普遍遭遇了“伪智慧化”的困境，使用的设备是智慧化系统，但这些系统收集的相关数据却是封闭的，导致智慧城市背后的大数据未能得到最大化利用，智慧城管只是披了一件智慧化的外衣。

三、准确把握智慧城市建设中的几个关键要素

上文提出，智慧城管建设一定要从本地实际出发，避免千篇一律，盲目照搬，住建部也一再鼓励各地勇于探索适合当地的建设方案及途径。但不管采取怎样的方案及途径，有一些关键要素是必须考虑在内的。

（一）民生诉求。民生诉求是智慧城管的出发点与落脚点。面向民生、面向社会管理的智慧城管建设，最终要令市民有普遍获得感，充分感受到“智慧”的实效。比如，各地的智慧城管首选项目大都是智能交通，因为城市拥堵及“停车难”问题越来越突出，是广大市民迫切希望解决的城市管理难题。路况研判系统及停车诱导等系统不仅可实时反映路况，还可借助积累的历史数据和关联数据进行预测预判。用于支持用户的交通疏导、路线规划和应急措施等，将交通拥堵率降低20%～30%。市民能够非常便捷、直观地感受到这些变化。同时，交通大数据也成为重大事项决策的有力支撑。如依然是解决拥堵问题，上海市曾有一个设想，建第二座高架桥。论证过程中，利用大数据分析得出结论：建第二座高架桥对缓解交通拥堵问题没有太大的作用，只需解决匝道口的交通信号控制的智能化，提高智能化水平。

（二）共赢思维。用共赢思维来引导智慧城管建设，体现在建设主体的多元化。财政部鼓励探索的PPP模式，也适用于智慧城管建设与运营。在此模式中，最高原则是实现公共利益最大化，一种典型的共赢思维模式，市民满意、政府服务到位、社会投资得到合理回报。政府要做的是：主导规划、制定制度，特别是定价制度，并负责监管。比如，全市免费WiFi项目建设。很多城市一开始采取政府投资的传统模式都不成功，因为需要政府持续投资才可维持其正常使用，用的人越多，带宽的消耗就越大。后来，无锡市率先采取PPP模式，政府主导但无需投资，市民免费使用。东莞也采用“政府推动、购买服务、企业投资、建设运营”的模式实现了无线WiFi对主要公共场所全覆盖。经过多方面考察和各个厂商产品方案测试比较后，东莞市智慧城市投资建设运营有限公司最终采用了华为无线城市整网解决方案。

用共赢思维来引导对城市的管理，倡导“我的城市我做主”。通过智慧城管系统平台提供社会力量参与城市管理的机会，甚至使每一个市民都有可能成为城市管理政策的制定者、城市管理的监督员、城市管理的参与者，形成多元主体共同治理局面，使城市管理更加高效。北京市的“我爱北京”市民城管通就是成功的案例。“我爱北京”城管政务维基是国内第一个政务维基系统，秉持的核心理念就是“我的城市我做主”，市民可通过智能手机下载移动应用，分享城市管理知识，直接参与举报、投诉、咨询、建议，并在系统中直接参与政府文件的发起、起草、修改，实现了市民“自管理”与政府公共管理的相互对接，提升了城市管理水平，城市关系更加和谐，公众对政府的满意度也不断提高，从而相互促进，形成良性互动。

（三）标准先行。制定规范标准是智慧城管建设的基础，要使存量资源破除壁垒、增量资源不形成新的壁垒，从而得到整合，则标准制定應先行。智慧城管规范标准包括技术标准、数据标准、运行标准、管理标准、服务标准。比如很简单的一项技术标准，关于监控探头，有雨雪天气使用的探头、台风天使用的探头，有专门查违停的探头，有专门查出店经营的探头。路面桥面结冰了，雨雪天气下使用的视频探头才可辨识；一些容易积水的低洼地，探头会造个影像锁定，如果积水超过影像的范围，就会提醒城管人员。这些探头的生产标准、使用标准、维护及管理标准等都必须提前规范并统一，才能保证智慧城管系统真正实现精细化管理。

（四）数据汇聚与开放。智慧城管系统中的数据汇聚与开放包括两个方面：一方面是政府和公共部门数据的汇聚与开放。关于政务数据的内部共享，番禺的做法值得借鉴：市一级掌握的数据，根据广州市政府出台的管理办法，直接与部门对接协调；区一级的数据，利用行政办法，所有数据系统必须经过政务办，所做的系统要按照区政务办对外接口的要求进行对接；现有的部门数据系统若不具备接口，政务办负责牵头整改。关于政务数据的对外开放，应严格遵循2016年国务院出台的《政务信息资源共享管理暂行办法》，全面而有序地开放。另一方面是社会、企业的数据汇聚。特别是互联网企业，他们掌握的海量数据也将是智慧城管系统运行的有力支撑，应进一步加大与他们的合作力度。

主要参考文献：

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[5]王宁.东莞拟投200亿元实施“智慧东莞”十大工程[N].南方日报，2014.11.13.