农村宅基地使用权流转法律研究

宣虹燕+马永双

[提要] 随着我国社会主义市场经济体制的改革，城乡一体化进程的加快，现行宅基地制度已经不能适应社会发展的需要，其存在的矛盾和弊端也显现出来。发达地区和城乡结合部的农民对宅基地使用权流转的意愿越来越强烈，但如今没有相应的规定和配套政策的保障，发生许多侵害农民利益的隐形交易和宅基地使用权非自愿流转情况。在如今的国情下，必须对有关宅基地使用权流转的法律做出顺应时代的变化。

关键词：宅基地；宅基地使用权；宅基地使用权流转

基金项目：中共浙江省委政法委员会、浙江省法学会2016年度法学研究课题：“深化浙江省农村宅基地制度改革研究”（编号：2016NA17）成果之一；通讯作者：马永双

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2017年6月2日

根据物权法的规定，笔者将宅基地定义为“农村集体经济组织为满足本集体经济组织内部成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给集体经济体成员使用的宅基地包括附属用地”。本文的研究对象为普通农村宅基地，不包括城中村。“宅基地使用权是以利用他人（农村集体经济组织）的土地建造建筑物 （农村居民住宅）或其他工作物为目的，而取得的用益物权”。依照《物权法》第152条规定我们可知，宅基地使用权人（本经济体组织内部成员）依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，可以依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，我国农村宅基地主要是针对农村村民的住宅用地及其附属用地来界定的。本文将分析宅基地使用权流转的现状，并提出相应的法律对策。

一、宅基地使用权流转现状分析

（一）使用权流转现状分析

1、在试点地区存在的问题。在各地的试点执行中也表现出了一些问题。“譬如，宅基地有偿使用范围比较小，仅仅对超标占地和‘一户多宅等家庭收取有偿使用费，使农民拥有感不强；宅基地抵押存在处置隐患，允许宅基地使用权与农民住房所有权一并抵押，但必须要求在处置抵押物时，原则上受让人限定在本集体经济组织内部，这就导致银行很难行使处置权，也增加了抵押风险，影响了各个银行开展抵押业务的积极性”。宅基地使用权流转的试点区域的流转工作主要是依据各地方的规章政策。因此，现有的上下级在执行方面会产生依据上的冲突；在执行过程中，因为执行能力、执行经验方面的缘故，也会对流转产生影响。又或是有非自愿、强制流转的情况。流转后，农民无处可居，对于农民的后续权益保障没有配套政策。

2、在非试点地区存在的问题

（1）宅基地资源的闲置和浪费。“一户多宅”就像上文提到的那样，有些人特别是八九十年代计划生育那一辈，家里独生子女，成家后申请宅基地，父母死后又有一套宅基地，这种现象还是普遍存在的；或者是因为，某些村干部抓业绩，统一盖新房，强制要求村民入住，但是有些村民不愿意或者不肯拆除原有的宅基地；或者是“空心村”，进城务工的人数量庞大，由于法律限制流转，而本经济体内成员也不需要多余房产或者达不到受让条件，因此农村出现大量宅基地被闲置状况。

（2）隐性流转大量存在。“小产权房”大量出现，由于城市用地紧张，房价高昂，很多人将目光放到了城乡结合部。又因为宅基地相比较而言面积较大，闲置较多，即使在没有土地使用权证和预售许可证的情况下，还是有许多此类交易。与此同时，许多城市房地產开发商也看到了“小产权房”给其带来的巨大经济收益，就开始诱使农民与其进行私下里的使用权流转交易，矛盾纠纷自然就随之增多。

（二）管理现状分析

1、立法不完善。“迄今为止，我国宅基地监管实行的是‘一户一宅制度。但对于‘户这一概念的界定却缺乏相一致的认识，造成宅基地取得过程中产生争议。而对于宅基地使用权是否具有可继承性也没有明确的标准或规定。继承人是否应是本集体经济组织成员、继承人是否能拥有宅基地、房屋是否仍具有使用价值等都会对继承人是否可以继承宅基地而产生决定性的影响。因此在关于继承人非本集体经济组织成员的是否具有继承权的讨论中，往现有法律的角度分析就存在争议”。

我国《继承法》中有规定：“遗产即公民死亡时遗留下的个人合法财产”，而宅基地取得和占有自然包含在内。由此可知，房屋是可以被继承的。并且在《城市房地产管理法》中也有明确规定“房地一体”原则。综上，对于那些继承人为非本集体经济组织成员的，依旧具有房屋的继承权且同时拥有宅基地的使用权。然而，在我国《土地管理法》中有明确规定，宅基地使用权只能在本集体组织内部流转，不允许流出农村集体组织。这点上就存在争议。退而言之，就算是对于继承人为本集体经济组织内部成员且已经拥有宅基地的人，是否具有继承权学术界依旧存在争论；实践中，各地的操作也不一样。宁波市某些村集体对于那些继承人是本集体经济组织内部成员的，并不限制其对被继承人宅基地和其房屋的继承，但是这样就造成了“一户多宅”的现象。而另外存在一些村镇则通过补偿或者赔偿回购的方式严格执行关于“一户一宅”的规定。但这种强硬手段容易引发村民的不满，不利于构建稳定的村镇关系和谐社会。

2、宅基地管理现状。农村宅基地管理现状在于，农村宅基地的管理权能虚化、宅基地初始取得方式多元化和农村住房与宅基地流转意愿日渐强化。农村宅基地管理现状纷繁复杂，在其基础上形成各异的宅基地管理模式。农村宅基地管理工作主要涉及到乡镇治理、乡村关系、村级治理和村庄社会四个层次，这四级管理变量的相互作用共同形塑出了我国的宅基地管理的管理机制和主导型管理模式。但是无论是哪种模式，都是在大环境下，也就是法律不允许在村集体以外转让。尽管在十七届三中全会以来，政府就提出要改革农村宅基地和其他集体所有的土地的管理制度。但现实是耕地等集体出地有了“三权分置”的具体政策，而宅基地还停留在确权登记和加快改革的进程中，并没有具体的政策。这对试点的推行，试点内上下级的沟通执行都很有压力，没有统一的标准和章程会在一定程度上损害到农民的利益。

二、农村宅基地使用权流转的必要性和可行性

（一）宅基地使用权流转的必要性

1、建设用地资源集约化发展的必然要求。现阶段，许多农民连同妻儿一大家子都在城里生活工作，而因为农民外流造成农村大量宅基地闲置。“根据我国城市化进程的分析资料来看：在之后的20年，我国每年会有1，200多万农村居民会转移到城市地区。而从目前我国农村居民人均用地以153平方米来算，每年将有18.36万平方米的农村宅基地可能被闲置下来”。而在“一户一宅”的继承制度下，许多村庄都是允许已有套房产的村民继承父母的宅基地，造成“一户两宅”甚至多宅的现象。还有许多宅基地面积超标。众所周知，第三次全国农业普查正在如火如荼地进行着，而根据第二次全国农业普查的结果显示，外加上宅基地面积超标和多处宅基地（普查资料表明：2006年底全国22，108农户中拥有2处宅基地的占到1，421万余户，为6.4%；拥有3处及以上住宅的农户为77万，占0.4%）的空置部分。可见，在城乡一体化进程的带动下，闲置宅基地数量增加，为流转提供了标的物，而城市居民对住宅的需求，又形成了市场需要，因此农村宅基地使用权流转改革是势在必行的，而宅基地流转的规范化市场也急需建立。只有让看不见的市场和看得见的政府宏观调控共同参与宅基地调整，让城乡居民都介入，最后才能盘活农村宅基地存量，优化全社会的土地资源配置，建设资源节约型社会。

2、城乡一体化、维护农民利益的需要。如何解决三农问题，提高农民收入，保障在城农民的生活，实现城市居民在青山水中居住的愿望，都与宅基地使用权流转密不可分。宅基地使用权流转能为农民提供原始资本积累，且公开透明的流转程序，也能使农民免于强制交易和隐形交易，维护好农民的利益。而扩大交易范围，允许本集体经济组织成员进入买卖环节，能够打破城乡二元结构，消除限制的僵局，对人口流动的加强与城乡一体化建设十分有利。

3、全面建设小康社会，提高社会整体经济效益。土地从本质上来说，是一种生产和生活资料，就如上文提到的那样，对于想进城打拼，并在农村没有亲朋好友的农民而言，就待在城里不愿回来，而他的住宅基地又处于空置状态。实行宅基地使用权流转之后，能使其生活多一份保障，并且农民对宅基地使用权出租或者买卖使其收入增加，又能促进全面小康社会的建设。农村土地利用率的有效增加，整合土地资源之后复垦土地或者二次利用带来的整体经济和社会效益也会提高。

（二）宅基地使用权流转的可行性。基于上文的分析，我们知道要对现行的宅基地使用权流转有关的制度做必要的改革，所以现阶段是否能实施改革就要看是否具有可行性了。而随着社会主义市场经济的发展，国家对农村耕地由承包到户到承包期为30年不变，再到现行物权法的保护这个趋势来看，无不传达了对农民财产的尊重以及经济价值扩大。同样，农民宅基地使用权也没有例外。现在农民可用“市场经济人”的观念对其占有使用权的宅基地进行管理并合法且合理地使用，也契合经济体制要求的资源利用形式，也能让宅基地在农民手中焕发生机，尽可能地实现其本身存在的市场价值。

1、农民有强烈的意愿。现如今农民有强烈的流转宅基地的意愿，尤其是城乡结合部和发达地区的农民们，有些农民年纪大了赋闲在家，就希望能将多余的宅基地使用权出租出去增加收入，而那些在城里定居的人又希望把现有的宅基地使用权出卖。根据“理性经济人”理论，农民在市场交易中会以最小的代价进行对自己最有利的选择。对于农民的宅基地流转也是如此，农民尽管没有经受专业训练，但在关乎自己利益面前，他们还是会理性判斷是否需要交易，怎么样交易能使利益最大化等问题。因此，政府也不需要因为担心农民被利益蒙蔽而“房财两空”。

2、农村社会保障系统逐渐完善，农民对宅基地依赖性减弱。宅基地使用权中有一项便是福利保障制度，而随着农民进城务工，得到的营收方式增加，创业收入、工资性收入的比重逐渐超过了农业收入的比重。他们有的在城里买房，有的没有在城市定居但因为经济条件变好也具备一定的抗风险能力。因此，决定了有很大一部分农民对农业、对宅基地的依赖性已经降低。而越来完善的农村社会保障制度，对于医疗、社保、养老等各个方面都比较成熟和完善，基本覆盖了全农村，宅基地所具备的社会保障功能也相对降低。

同时具备了必要性和可行性的宅基地使用权流转制度改革是一条行得通的道路，从农民自身而言，有强烈的改革意愿，并希望发挥宅基地更大的财产性权能；从客观方面看，农民多方面的收入来源，农保系统的完善，给农民增加抵抗风险的能力，因此这段时间是改革行之有效的时期，也是改革着手的最佳时间点。

三、农村宅基地使用权流转制度改革建议

（一）坚持正确的原则

1、坚持公平自愿公开的原则。在宅基地使用权流转过程中要坚守公平正义，公平正义是法治社会的标杆，而目前土地政策存在着不公平的现象，也就是前言中所提到的，城市居民住宅可以自由在市场上流转交易，但是农民的住宅却不可以；宅基地也是不能被抵押的。我们要突破这些不合理的限制和约束，给予农民更完整的用益物权。

无论是日后国家决定出台关于农村宅基地的什么新规定新政策，最重要的是要保证农民的意志。“即在自愿的前提下进行，包括是否流转及其方式，应该给予农民在法律允许的范围内最大的自由。正是因为现实中曾经不止一次发生过类似事件，例如在天津推进‘宅基地换房的过程中，贯庄村没有按要求召开村民代表会议，没有协商程序，政府就直接派人来丈量宅基地，然后就要求农民搬家”。甚至有些政府趁此机会赚取中间差价。这类事件要引起国家足够重视，才能避免造成农民恐慌，继而发生群体性事件。当然，也不能一味地盲目尊重。要在法律允许的框架下，警惕拆迁户中“钉子户”的存在。而在流转过程中，如申请退出中，置换的每个过程都要求清晰明确，有据可查，就像阳光问政一样，让每个环节都能在阳光下运行。

2、坚持政府宏观调控原则。国家要在流转之前为流转制定好相关法律法规，来维护公共利益，保护弱势群体，实现公平正义。政府应该发挥其宏观调控的职能，在法律的框架下选择适合当地的流转方式，而不是照搬照抄别处的成功经验；在流转过程中发挥监管职能，尊重市场在资源配置中的决定性作用，减少事必躬亲的情形，做到简政放权，高效便民。

3、坚持耕地保护原则。坚持政府宏观调控的原则，是因为我国对于土地的基本国策是“十分珍惜、合理利用每一寸土地”。若是政府一味地任由市场进行主导，可能会造成流转不合理、损害土地资源等状况的出现。而政府充当在关于土地变更的监管和执行方面的角色再合适不过。为了避免借用宅基地使用权流转而改变耕地用途的情况出现，政府应该坚守当地的土地耕地红线。在宅基地使用权流转的范围内改革。

（二）具体建议

1、整合宅基地资源，完善宅基地使用权确权登记制度。“制度经济学有一个观点是，在没有交易的场景里，产权界定是否清晰并不重要，只有当产权进入流动时，对它的界定才变得极为重要”。明确的权属是宅基地使用权流转的首要要求，若产权不清晰，就有可能会造成像“小产权房”那样不能登记、不能过户的情况，这种情况在日后越来越严密的法律体系下是行不通的。

要參考城市商品房，整合宅基地资源，对宅基地做好丈量确权登记工作，流转也需要完成登记手续。“尽管目前各个地方也对宅基地进行了相应的登记管理，但是存在登记部门混乱，登记标准未统一，土地测量不精确等各类问题，容易引发权属争议等矛盾。要尽快完善全国上下统一的确权登记管理制度，明确具体的宅基地使用权流转登记机关，并规定宅基地使用权流转合同的必要记载条款，健全权证颁发及登记簿制度，严格规范流转登记工作”。

“根据最新消息显示，国土部将在2017年底之前，把全国所有市县的‘不动产统一登记的房源信息全部接入国家级平台”。届时可以严厉打击炒房者，看出是否有腐败官员等，但这项重磅消息，显然是不能够将农村宅基地囊括进去。因此，现在做好宅基地使用权的确权登记制度显得十分必要。能尽快与国家级平台接轨，更好地保护农民的权益，建立更加透明的流转平台。

2、扩大宅基地使用权流转范围。要提高资源利用率，实现城镇乡村房屋产权之间的自由流转：相关法律应该允许宅基地跨出集体成员内部范围，只要符合土地利用规划，不改变基本农田的用途，城市居民也可以到农村买房置地。

这个时候就要充分考虑市场的决定性作用。要将农村按需求分为流转需求大的区域和流转需求小的区域。按照需求量大小来合理规划对宅基地使用权流转的条件。例如：“需求量大的城乡结合部或者旅游风景区，可以适用买卖、置换等方式。而需求量相对较小的地方，可以采用退还宅基地或者宅基地入股的方式，国务院办公厅发表的文件中表明，国办推进农村一二三产业融合鼓励发展多种形式农家乐”。这也是一个好方法，可以将宅基地入股后，村集体统一规划发展具有当地特色的农家乐。

3、规范宅基地使用权流转方式。国家出台的政策中要对宅基地使用权流转方式的种类进行明确规定，并对其交易条件、程序、利益分配等各个环节都进行规定，保障宅基地使用权流转过程能够顺利进行。笔者认为可以归纳为以下几种形式：

（1）出租。在宅基地使用权人未变更的情况下，将房子转给有需要的人。这个在东部发达地区的农村都已经在实行。有一套较为完备的体系，可以参考：以笔者家乡为例，每家每户墙上都贴有治安管理条例中关于人口暂住的那部分，明确规定将房屋出租给不属于本经济体成员的人，必须向派出所备案登记，并且派出所会联合村支委成员不定期走访了解和接收村支委反馈情况。这样可以保障农户的人身和财产安全。

（2）继承。上文中已经提到遗产法中规定房子是可以被继承的，因此子女是可以继承父母的宅基地使用权。而对于“一户多宅”的情况，在完成了宅基地的确权登记之后，就可以避免此现象。对于那些之前因为继承而多拥有的宅基地，应该由村集体组织回收统一进行流转或再分配，由于取得的无偿性，因此对于回收也不必要支付赔偿；而对于继承资格，由于上文提到扩大流转范围，因此笔者认为父母死后即使子女不是该集体组织成员也可以继承该宅基地使用权。

（3）买卖（出让）。买卖过程中公开透明，转让的宅基地使用权需要经过明确登记，并确定合理价格，坚持“房地一体”原则。

（4）置换。应当以政府为主导，政府通过宅基地的置换能够在一定程度上缓解城市化造成的用地紧张问题，实现土地高效利用。“在宅基地置换中，存在三大主体，农户是使用权的主体、集体经济组织是所有权的主体、政府既是管理者又是交易者”。但在如何置换，以什么方式置换的问题上应该以村民协商为准，而非政府一拍而定。

（5）抵押。允许使用权人采用合理抵押的方式，将宅基地使用权抵押给银行和个人，以拓宽农民融资途径。

（6）信托。国家宅基地信托是一个可行的方案。“对于所谓国家宅基地信托制，即指农民并不是直接将宅基地产权直接与集体成员外的第三人买卖，而是必须将宅基地信托给由国家设立的信托机构来出售”。信托机构出售只是一种代理出售的行为，议价权还掌握在农民自己手里。此信托机构不具有行政色彩，没有强制力，本身只是充当中介和财产管理的一个角色。信托机构在宅基地产权出售后，将其所得价款存入指定银行，根据国家相关政策将这笔钱的本息交给农户，用于保障其生活；而出售后的产权则可以在市场上进行自由流转。

4、完善配套保障制度，使流转无后顾之忧。宅基地使用权流转是否让农民无后顾之忧，不光要看流转政策还要看其后续的配套保障是否完善。一要推动城乡一体化的户籍制度，让农民进城之后没有后顾之忧；二要建立宅基地使用权流转的报批审批制度。不仅在宅基地申请是需要审批，在宅基地流转是也应该明确的进行审批，经过村集体同意对于违法多占的、违法流转的要予以禁止；三要完善估价制度，由政府牵头，在农村设立专门工作室或者委托中介部门来对要流转的宅基地进行估价。避免农民上当受骗；四要创造更多的就业机会，多给农民提供免费学习进修深造的机会。这不但是解决农民就业的问题，也是让农民生活更有保障；五要对新的使用权人进行管理。就像前文提到可以到国家级平台查询新的使用权人的购房纪录、信用记录等，避免农民权益受损，也要保护新的使用权人的权益，为其提供证件登记等保障。只有当政策跟上了，保障配套实施了，才能让宅基地使用权健康的流转，促进我国经济的发展和城乡一体化建设，实现全面小康社会。

当然，关于这些建议的整体建设是一个繁杂的过程，也是一项政策性很强的工作，既要坚持制度建设的内在逻辑，也要考虑到大环境的影响。为此，国家也应当注意高度预防改革风险，超前部署确权规划等基础管理工作。

主要参考文献：

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