社会治理下的智力残疾人保障社会机制

郭丹

摘要：据中残联最新数据显示，中国各类残疾人总数已达8500万，约占中国总人口的比例的6.21%，其中智力残疾人作为最弱势群体比例也已达到6.5%，但是智力残疾人却生存质量堪忧。文中简述我国智力残疾人生存现状，反观国外发达国家在智障人士社会保障方面所取得的进步，并从法制建设和政府职能两个方面对我国下一步改善智力残疾人生存状况提出合理化建议。

关键词：智力残疾人 社会保障 政府 服务

根据第六次全国人口普查我国总人口数及第二次全国残疾人抽样调查推算，2010年末我国残疾人总人数8502万人，其中智力残疾568万人，多重残疾（其中包含智力残疾达13.8%）1386万人。全国能够针对智力残疾开展康复训练的服务机构只有1870个，只能惠及2.7万名0-14岁的智力残疾儿童。而全国更多的未能入学适龄智力残疾儿童（包含多重残疾）少年总数达5.7万人。

一、我国智力残疾人生存现状

智力残疾人是残疾人中的弱势群体，其智力明显低于一般人的水平，并显示社会适应行为障碍。他们智力水平低下，缺乏一定生存技能，严重者甚至无法生活自理，终生生活全部需由他人照料。“残疾人的产生是人类发展的代价，照顾他们是整个社会的责任”，关爱残疾人程度是衡量一个社会文明进步的重要标志，尤其是对于毫无思考能力的智力残疾人来说，社会的关爱程度直接决定了他们生存质量的好坏。但是，我国智力残疾人却生存状况令人堪忧！2005年发生两名十三四岁智障少女因为不能自理收拾初潮流血而被其所在福利院切除子宫事件；2010年发生60余名智障人“被奴工”事件，强迫智力残疾人干活，生存条件恶劣，不听话就会被殴打，并且全年无休没有工钱，丝毫不顧忌残疾人的尊严，更有甚者杀害智障工人伪造矿难敲诈。由此折射出我国智障残疾人社会福利制度不完善，服务体系跟不上的社会保障不足！根据北京一个专门致力于智障人员托养机构人士分析，智力障碍者如果在幼年时没被父母遗弃，那么成年后也一般不会被父母遗弃。当父母去世，他们就会无人照料，只能外出流浪乞讨，容易发生诱骗拐卖等危险，丧失基本尊严活着。中残联从2009年开始在全国实施智力、精神、重度残疾人“阳光家园”项目，以西部欠发达某省为例，制定标准为--对日间照料机构和居家托养家庭的资助标准为每人每年700元，对寄宿制托养服务机构的资助标准为每人每年1500元。由于我国智力残疾人人口基数大，且随着经济水平的迅速提高，资助金额远远不能满足智障人员家庭支出以及托养机构全日制托养智障人员的费用。因为智障人员长期需要人照料，如果智力残疾人采取居家托养方式，束缚住家庭其他正常劳动力外出赚钱，仅仅依靠政府政策性收入杯水车薪；如果进入各级政府及其有关部门和残联兴办的公益性残疾人托养服务寄宿制机构和日间照料机构，必须达到一定的入住标准（如符合城乡五保户标准等）。据调查，对于非官方盈利性托养机构来说，相当一部门民间托养机构因为康复护理等人工托养成本过高而拒收完全无自理能力的智力残疾人。

改善智力残疾人生存现状首先要树立正确的残疾人观。改革开放以来，残疾人事业受到重视，在全社会形成了新的残疾人观——“平等、参与、共享”，明显改善了残疾人社会保障与服务状况。但是，旧的残疾人观仍然占据主导地位，认为残疾人是“残缺”，“不正常的”“病态的”，需要社会救济、不能参与正常社会活动，只要能维持生命就可以的一种带有歧视色彩的观念。现有的《残疾人保障法》《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》仅仅笼统地规定了残疾人在就业、教育等社会事务面前一律平等，不得歧视残疾人，但是并对没有建立对歧视残疾人行为相应的法律制度，不具备可操作性，甚至在一些具体法条中没有提及“智力残疾人”。其次一些具体法律规定亟待完善。例如婚姻法中如何对待智力残疾人结婚、离婚等基本处于空白，导致实践中出现不少问题而没有可以解决的法律依据。

二、发达国家智力残疾人社会保障经验

相比较而言，国外许多发达国家做法就值得我们借鉴。美国虽然残疾人社会保障起步较晚，却相对建立了比较完善的残疾人保障法律体系。1990年美国出台《美国残疾人法案》，与之相辅的还有《残疾人教育法案》《康复法案》《残障儿童教育补助法》等等，其中最值得一提的是 1969年起，美国加州议员弗兰克·兰德曼（FrankLanterman）在加州推广区域中心的建立。1971年7月1日加州为进一步推动智障者保障机制，颁布了“兰德曼智障者服务法”（或“兰德曼发育障碍者服务法），它明确规定州政府对有发育障碍的人承担责任并履行义务，赋予每个有发育障碍的个人和家人有获得服务和援助的权利，让其拥有独立、自我满足和令人满意的生活，并与其所住社区的融为一个整体。兰德曼法案主要用于维护智障者社区服务网络体系建立，成为智障者有尊严有品质生活的重要法律保障。后来逐渐在全美推广开来，成为美国智障者的福音。日本也同样推进了立法与体制并重的残疾人保障体系建设，先后颁布了《残疾人福利法》《障碍者基本法》等等一系列完备的法律体系支撑保障残疾人生活，其中《弱智者福利法》是专门针对18岁以上的弱智者制定的。如香港的《对伤残人的公共援助》《特别需要津贴》等法规，按照残疾程度，发放“普通伤残津贴”“高额伤残津贴”或“伤残补助金”。由于香港发达的残疾人社会服务体系，一名智力残疾人可以得到相当人性化的照顾。

三、健全智力残疾人保障法律体系制定

关于健全智力残疾人法律保障主要应坚持几大原则：一是平等原则。尽管我国在《宪法》和《残疾人保障法》里规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”以及“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利，残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护，禁止歧视、侮辱、侵害残疾人”，对残疾人的平等权作出了一般的原则性规定，但是在现实中，基于法律缺乏可操作性，残疾人受歧视的现实经常发生，且残疾人无法拿起法律武器捍卫自己的合法权益。尤其是智力残疾人，本身智力缺陷就导致没有办法判断事情好坏，当受到不公正对待时更是沦为社会的唾弃对象。比如托养机构收养智力残疾人要视残疾程度而定，而不是依据残疾人需求来定。智力残疾人在获取就业机会面前遭到严重歧视，被剥夺正常工作的权利。因此，立法部门应当学习发达国家的反歧视立法经验，制定具体的残疾人反歧视法律法规，通过法律法规强制引导全社会树立正确的残疾人观。一旦发生残疾人受到歧视的事件，能够对应有部门或人员承担法律责任。由此形成长效机制，才能为残疾人营造一个平等的社会氛围。endprint

二是权利原则。智力残疾人是权利的享有者，是社会生活的参与者，保障智力残疾人在生存、教育、就业、康复等方面的权利是残疾人最基本的权利。有关残疾人权利保障方面的法律要主流化。比如在制定或修改相关法律、法规时，一定要统筹考虑残疾人问题。现有的法律法规中对残疾人社会保障一方面缺乏专门的法规，另外一方面现有的社会保障法律法规中没有体现出对残疾人的特殊帮扶。如残疾人保障法中涉及残疾人福利的内容过于笼统，缺乏可操作性。本身存在就业困难的残疾人就没有收入来源，其生活成本主要由家庭其他成员负担，不但没有享受到社会保障，还导致一人致残全家致贫的现象普遍发生。比如重度残疾人发放生活津贴和护理补贴时，没有明确地方地方政府配套资金比例，致使东部发达地区和西部欠发达地区残疾人享受社会福利出现巨大差距。并且在现有城乡低保制度和医疗保险制度下，没有具体细则针对智力残疾人额外需要康复、治疗、看护等费用的给予经济保障。国家应尽快制定《残疾人福利法》，把残疾人单独作为特殊需要保障的人群，统一享受福利，重点扶持贫困残疾人。

四、构建全新智力残疾人社会服务体系

中残联常务副理事长王乃昆在2010年9月份的中国特奥高峰论坛上透露，截至2009年底，全国残疾人托养服务机构仅3474个，其中仅能为约11万残疾人（包括智力残疾人）提供服务。中国社科院助理研究员李敬介绍，2006年的残疾人抽样调查是目前中国唯一关于智障人的数据，“这是一个推测数据，并非普查。全国几百万智力障碍者在什么地方？有無监护人？有无基本生存保障？哪些人面临流浪的危险？我们都不知道”。政府在几百万智力残疾人面前职能职责是严重缺失的。而国内登记成立智障人员服务类民间组织存在极大的难度。因为这些民间组织没有合法身份，他们既难以得到社会捐款，也难以得到政府的扶持，非常容易自生自灭。就拿北京慧灵来说，北京慧灵智障人员社区服务机构是一家专门致力于服务智力残疾人的民间非政府组织，但是由于找不到可以挂靠的单位，只能在工商部门注册为民办非企业单位，不能够获得非营利机构身份，因此也导致不能获得税收优惠，捐赠也大幅减少。目前，除了公立养老院和福利院能够妥善运行，民间非政府组织大多面临几大问题：一是资金困境。据统计，国外的大多数非政府组织的收入，主要来自组织自身的服务收入和公共部门的支持，长期依靠社会捐款并不能稳定维持机构运行；二是缺乏专业性。一方面民间托养机构大部分只能低薪聘用只会基本照料智力残疾人日常吃穿的工作人员；另一方面，由于资金紧张，不能给予专业人才较好待遇，致使专业人员一批批流失，智力残疾人不能得到专业的康复训练。三是社会认同危机。许多具有先进理念的智障人员托养机构采用发达国家的社区服务模式，旨在使智力残疾人能够在一定程度上与社会融合，利于智力残疾人适应性能力的康复。人们普遍对智力残疾人存在偏见，遇见智力残疾人能躲就躲，托养机构无法广泛利用社区资源，培养智障人员的社会适应能力，大大降低了智障人员正常化的可能性，导致他们依然封闭在小圈子内，不能依靠自己独立生存。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出要求“要发展以扶老助残、救孤、济困为重点的社会福利，发扬人道主义精神，发扬残疾人事业，保障残疾人合法权益”。残疾人问题是当前中国面临的一个无法回避和不容忽视的重要问题。随着市场化经济体制改革和发展，许多与之相适应的政府职能发生转变，原来由政府一手包办的公共职能逐渐分离出来。计划经济时代，政府通过对残障人士进行收养、救济和建立帮助其集中就业的福利性“单位”，为残疾人提供公共服务。但是现在，政府正在从传统的无限政府向服务型的有限政府转变，从公共资源的规划者、分配者和提供者向利益的协调者、合作者与激励者转变。因此，政府购买残障公共服务，对于推进公共服务型政府建设，改善公共管理体制，发挥公共财政使用效率，改善残疾人生存状况，促进社会主义和谐社会建设具有重要意义。

首先，优化行政审批制度。通过改革将权力下放，简化非盈利组织注册程序，方便引进民间非政府组织为智障人士提供专业有效的公共服务。保持社会组织的独立性，使其在市场竞争中不断的进行自我治理、自我发展；第二，完善公共管理体制。创新公共管理方法，以提供充足和优质的公共服务更好地满足智力残疾人日益增长的多元化服务需求；第三，健全购买法律制度。完善《中国残疾人保障法》、《政府采购法》中关于残障公共服务购买的法律法规，以法律的形式规定出公共服务购买的责任、资产管理、资金使用、购买比例、流程和标准、评估标准、监督管理等；第四，制定规范化标准。研究制定各类残障公共服务的服务规范及标准化要求，服务机构和从业人员的资质认定标准，关于残障公共服务购买的系统化标准等等；第五，建立监督评估机制。政府购买残障服务的监督管理以内部监督为主，目前的主要做法是上级评估下级，或者是自己评估自己，很难保证其公正性。应该引进独立的第三方评估机构进行评估，为政府对智障人士的公立托养机构和非盈利性组织有效监督提供依据。

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