地方政府融资变局

杨孟著

今年以来，国务院和有关部委密集出台文件，剑指地方政府举债融资行为。这些政策“组合拳”的一个明确指向，就是通过严格规范地方政府举债的融资行为，以不断强化地方政府举债自我约束。

地方政府融资正遭遇新变局。从政策“组合拳”的靶向来看，真正瞄定的目标显然不是“举债融资规模”，而是“举债融资行为”。这要涉及到政府债券、专项债券、PPP、政府购买服务等重点内容和关键环节，而这恰恰正是构建规范完善的地方政府投融资机制的核心要素。

治乱：改“包办婚姻”

为“自由恋爱”

长期以来，我国的地方政府间形成某种经济竞赛，地方政府领导的升迁机会与地方经济发展的绩效紧密联系在一起。在地方政府控制大部分经济资源，且全权负责地方经济发展的现实语境下，地方政府发展经济的积极性被最大程度调动起来，空前高涨的投资激情与并不富裕的“财权”形成鲜明对照。

为了弥补巨额资金缺口，除了使用“土地财政”工具外，剩余的就只得由地方融资平台担纲主力。尤其是在经济下行压力加大和保增长任务繁重的情况下更是如此。事实上，地方融资平台是由地方政府一手操办成立的，初衷就是为地方政府提供融资服务。况且融资平台还联结着公共产品和服务，融资平台一旦出现问题，地方政府不可能撒手不管。

尽管政策“组合拳”严禁地方政府为融资平台债务“兜底”和承担偿还责任，但金融机构依然对融资平台情有独钟、不离不弃，看中的正是两者间的这种“暧昧”关系。当然，为“保险”起见，要求地方政府出具“担保函”、“承诺函”、“安慰函”等，也仅仅是试探地方政府对融资行为“负责”的诚意而已。

可见，地方政府需求侧的内生动力与金融机构供给侧的外生需求相互叠加放大，共同催生了地方债的无序膨胀、乱象丛生。相应地，地方债“治乱”的基本思路应以规范行为为主，抑制动因为辅。

基于这一思路，应在坚持地方债规范治理与创新发展并重的原则基础上，通过不断探索创新地方投融资的新途径和新手段，积极培育良好的投融资环境，疏畅融资需求与供给间的联结通道，改“包办婚姻”为“自由恋爱”，让两者的结合成为既定约束条件下的自愿自觉行为。

政府债券：“规模管控”

走向自主发行

现行的地方申请、省财政代发的“规模管控”型地方债发行机制，其实质是试图通过改变中央政府与地方政府单一利益博弈，为中央政府、省政府和省以下地方政府多重利益博弈的方式，最终达到“规模管控”的目的。但在实际操作过程中，由于博弈链条过长，发行主体与责任主体不对称，“寻租”行为在所难免，发债效率大打折扣。

实际上，地方债的核心，并非债务规模问题，而是软预算约束下的地方政府投资效率低下问题。有实证研究表明，地方债务水平与地方经济绩效之间呈显著的负相关关系。也就是说，经济发展效率愈高的地区其债务水平愈低，经济发展效率愈低的地区其债务水平愈高。如此看来，所谓的地方债务规模问题，实际上是一个对自已的“度”的把握问题——债务规模水平与自身的条件相匹配。

从根本上说，这个“度”需要“硬”预算约束来衡量，而要使软的预算约束“硬”起来，则需要预算民主。在预算民主理念下，地方政府有关财政、负债状况是完全公开、透明的，广大公众具有实质性的监控权，风险自然可以得到及时预警和防范。

预算民主理念下的政府债券，应由“规模管控”走向自主发行。这里的自主发行并非随心所欲，因为地方债一旦发行，要涉及到政府信用、代际转移、激励兼容、预期管理、资源跨期分配、经济中的“短期和长期”等诸多问题。从本质上讲，今天的债，就一定是明天的税，著名的“巴罗-李嘉图等价命题”说的就是这个道理。“春江水暖鸭先知”，地方债为何发？发多少？如何发？老百姓心中最有数。

加快推进地方债自主发行机制建设，离不开适宜的环境条件，主要包括：一是加快研究制定地方政府债务管理体系和法律规范，為地方债自主发行提供基本遵循；二是健全完善社会公众预算参与制度、债务资金运行管理制度和全程动态跟踪管理制度；三是推行权责发生制政府综合财务报告制度，增强政府资产负债的透明度；四是改进完善地方政府业绩考核指标体系，建立健全考核问责机制，转变地方政府行为模式；五是探索建立地方政府信用评级制度，完善政府信用评级体系。

PPP：融入地方投融资机制

PPP融入地方政府投融资机制，对于建立政府与社会资本利益共享、风险共担的长期平等合作机制，推动政府职能转变，提高公共服务质量和效率具有极其重要的意义。

政策“组合拳”要求，逐步剥离地方融资平台的政府融资职能，将部分地方政府债务转化为企业性质的债务。PPP无疑是一个可行的路径选择，通过融入地方政府投融资机制，可以在化解地方政府债务方面大显身手。美国是最早将PPP成功运用于解决政府债务问题的国家。美国前财长盖特纳曾在2009年提出了一个运用PPP清除金融机构“有毒资产”的方案，该方案为美国政府在金融危机中节约大量救助成本帮了大忙。

在某种意义上说，PPP融入地方政府投融资机制，其实是未来财政收入的类资产证券化。但遗憾的是，由于政府和社会资本合作中的风险与不确定性难以有效化解，降低了PPP的成功率。个别患有投资饥渴症的地方政府却铤而走险，打起了违规运用PPP融资的歪主意。为了吸引合作方，在风险分配方面通过不同方式将社会资本风险全部转嫁给了政府，合作聚合效应不明显。

放眼未来，着眼于地方政府投融资机制建设，优化完善PPP环境显得尤为迫切和重要。一是加快制定PPP相关法规制度，降低PPP风险与不确定性，给社会资本以稳定预期；二是对于短期缺乏盈利收入的公共设施、公益项目，可以设定政府回购年限和价格，以提升社会资本参与的积极性；三是对于信息不对称程度低、容易形成服务规范、服务结果容易衡量的公共服务项目，可尝试通过采用认证引导和政策优惠等方式，吸引不以盈利为主要目标的社会企业参与到PPP中来。

专项债券：重在创新发展

政策“组合拳”允许发行土地储备专项债券，目的在于建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度。

从预算管理的角度来看，对于有固定收益的公益性事业项目确需政府举债融资的，均可通过发行专项债券的形式进行融资，以对应的政府性基金或专项收入分期偿还。除了土地储备专项债券外，城投债也是一种典型的专项债券形式。

截至2016年12月底，全国31个省未到期城投债共有6850只，债券余额7.37万亿元。未来五年平均每年需要偿还约1.2万亿元。面对如此庞大的城投债规模及其偿债压力，改革创新城投债制度已是情势所需、势在必然。

不可否认，运用城投债方式为基础设施建设融资，是在当前缺乏完善投融资机制的情况下，为了弥补基础设施欠账而“倒逼”出来的一种无奈选择。从这一点来看，城投债有其存在的合理性和必要性。因为基础设施使用寿命一般在五十年以上，由这些基础设施产生的直接经济效益，以及由此推动持续增加的财政收入惠及年限自然也就长达五十年以上。在受益期内用新增收益和财政收入逐年用于偿还城投债，不仅完全符合“权责发生制”原则，有利于实现代际公平，而且还可以消解人们对城投债风险的担心和疑虑。

由此可见，创新发展城投债的核心，在于将城投债的偿还期限与其受益期限匹配起来。具体地说，对于收益性基础设施城投债，由地方融资平台发行，在受益期内以项目收费偿还；对于纯公益性基础设施城投债，则由地方政府直接发行，在受益期内以新增财政收入偿还。

（作者单位：广州大学大数据治理研究中心）