区县级地方投融资平台改革思路浅析

张颖

一、区县级地方投融资平台的发展历史和现状

（一）区县级地方投融资平台的发展历史

地方政府投融资平台的成立背景应该追溯到1994年国家分税改革。随着国家财政政策的改革，地方政府财权和责任的确定，使得以往模糊不清的基础设施建设关系逐步明确。地方政府一方面要担负地方经济发展的责任，同时也需要承担支持地方经济发展所带来的财政负债压力。1994年至1997年是地方投融资平台探索阶段。到了1997年，东南亚金融危机的爆发，对我国的经济也带来巨大冲击和影响。为了稳定国内经济，中央政府通过加大对内投资来拉动经济，保证经济增长。在这种背景下，地方政府融资平台正式登上历史舞台，其在帮助地方政府进行市政基础设施建设和解决建设配套资金方面发挥了巨大作用。对项目的整体化运作和运用融资手段解决资金问题积累了丰富经验。从2004年起，通过搭建政府投融资平台支持地方公共领域基础建设和经济发展的模式经验被迅速推广模仿，逐步由省级、市级平台建设延伸到区县一级平台的搭建。2008年之后在政府和政策性银行的倡导下迅速在全国各个区县建立。高峰时期仅只是区县级平台就有5000余家。

（二）区县投融资平台现状

区县投融资平台在组建之初，由地方政府投入财政资金作为资本金，划拨原有界限不清或在市场化条件下可以充当法人公司资本的土地、产权作为公司资本。在公司模式上，大多数平台依照现代化企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按照市场化、公司化运作。所包装项目一般为政府主导建设的道路、管网、学校、医院、保障型住房、农村基础实施建设、配水厂、垃圾填埋场等市政配套的公共领域建设项目。投融资平台作为贷款主体，通过母公司或者第三方担保公司作为担保，政府承诺还款，将土地使用权或者特许经营权进行质押向政策性银行或者商业银行融资贷款。伴随金融市场的多元化发展，逐步由传统的银行贷款，转向发行债券，使用信托资金，产业基金，股权融资等多种资金筹措方式。

地方经济发展，基础建设越来越倚重于投融资平台，政府有限的财政资金融资平台融资贷款的模式发挥金融杠杆作用。起初政策性银行项目融资贷款成本低，期限长，但是对项目本身的政策性要求和地方政府的承诺担保要求较高。过去中央政府对地方经济发展考核以GDP为主，形成了各地区不计成本开发建设，信托、商行、基金等相对政策性银行的成本要求较高的融资资金所占贷款比例逐年增加。在这一过程中，政府债务风险逐年加大。

国家近年来对地方债务风险高度重视，从国务院2014年出台的43号文和国办88号文到今年5月财政部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），不断加强对地方债务的可管可控力度，传递着国家全面清理整顿地方投融资平台的决心。在这样的政策背景下，政府投融资平台所肩负的历史使命已逐渐淡薄，以往的辉煌不复存在。如果继续按照传统的模式运行，可以说是步入穷途末路，逐渐退出历史舞台似乎指日可待。但是作为地方政府盘活资产，有效运营资本的载体，投融资平台如果能够转型改革，一样可以发挥支持地方经济发展的作用。

二、区县投融资平台改革面临的问题

（一）平台公司治理结构不清晰，法人主体责权不明

目前的区县投融资平台虽然是具有独立法人资格的国有公司。但是其董事长、总经理及中层管理人员一般都是由政府任命的具有公职身份的人员担任。往往这些公职人员身兼数职，既是行政部门的领导又是平台公司的经营者。在公司经营中，受到行政身份的制约和牵绊，不能完全从企业经营角度谋划公司发展和内部管理。

平台公司在日常经营管理中，多以政府意图为主，以完成政府指定融资项目为主要任务，公司运营更像一个事业单位，而不是纯粹的企业思维。并且公司的管理、考核、激励方式往往受到行政管理要求，无法做到真正市场化运作，制约企业自身发展。

（二）平台公司缺乏经营性资产，自身造血能力不足

区县投融资平台的资本构成多是政府划拨的固定资产，包括没有变现能力的房产、道路、管网，虽然以平台公司作为贷款和建设主体的医院、学校、水厂看似有盈利能力的公共事业项目充当平台公司的资产，但是经营权、收益权都不属于平台公司，这些资产也只能摆在账面上充当固定资产而已。

区县级的投融资平台更多担负的工作只是政府的融资工具，包装项目，融资贷款，拨付款项，按期请示政府财政资金还款。所贷款项目往往不由平台公司负责建设和经营。即使负责建设，也不能作为投资在项目建成后有所回报。长期以往，公司缺少活力和必要的运营，违反了真正意义上公司在市场中存在和生存的经济规律。一旦失去政府财政的支持和注入，基本上无法在市场中生存发展。

（三）平台公司业务经营存在问题多

区县级投融资平台受到地方财政，资源禀赋，地方发展主客观限制等多方面的影响，其投融资工作自身存在问题较多。一是融资渠道单一。大部分区县投融资平台的融资来源是与政策性银行或者商业银行合作，属于传统的间接贷款。这类贷款往往没有合理的债务组合来化解风险和缓解偿债压力。在还款集中年份，给政府财政带来巨大压力，对地方发展带来不利影响。二是投融资项目结构单一。区县级投融资平台的融资项目大多集中在资金投入量大，建设期长，回报收益少得基础设施建设、公共事业建设方面的公益项目。造成公司负债率高，优良资产少，可抵押资产少，自身缺少现金流等影响平台公司再融资能力。三是对地区产业发展支持不足。区县融资平台的融资项目多是政府主导的基础设施类项目。对区域产业和企业的融资需求支持不到位，尤其是对中小企业的融资需求支持不足，而这一类企业在優化区域产业结构，提升地方经济活力，增进地方社会稳定等方面都发挥着积极作用。四是抵抗风险能力薄弱。由于区县级的投融资平台的融资项目的天生缺陷，基本项目本身没有经营还款能力，只是地方财政将明天的钱提前到今天来花，加之政府的负债往往有一朝君子一朝臣的意味，政府负债往往与偿债能力不相匹配，债务的期限搭配也缺乏合理性和科学性。除了平台公司的负债，还有其他显性，隐性负债不能放在一起全盘考虑，即使主管部门也不能把负债和抵押情况全部理清，造成潜在的偿还风险巨大。endprint

三、区县投融资平台改革思路

（一）改善治理结构，规范企业行为

区县融资平台公司在成立之初，就赋予了政府融资职能，接受政府授权，所以在根本上没有脱离政府行政干预。行政管理的繁冗和低效率很容易影响企业的正常运作和市场化运营。因此，平台公司要有突破性的发展，就必须摆脱牵绊，改善治理结构，规范企业行为。

首先平台公司应该构架明晰合理的治理结构。通过治理结构达到内部管理和控制的有效性、科学性、完整性。公司的股东大会、董事会、监事会、经营管理层的设立等应遵循《公司法》，现代企业管理规则，使公司内部形成一个股东层、决策层、管理层、执行层，多层次参与渠道流畅，监督控制有效的公司治理结构。避免“股东至上”、“行政干预的经营者控制”企业治理结构对平台公司的影响。

其次平台公司需要引进一支高素质的职业经理人队伍来帮助平台公司高效率营运法人资产。传统的行政任命或者领导兼任并不能为企业发展带来专业化管理能量。所谓“闻道有先后，术业有专攻”，企业的运营应该由企业家来掌控，通过合理的激励和制约，让适合的人做适合的位置，发挥优势和所长，管理和经营平台公司。行政任命的领导往往受到行政身份和背景的限制，无法发挥施展，突破局限。

（二）盘清公司资产归属问题，明晰产权关系

区县融资平台公司需要逐步淘清错综复杂，含糊不清的资产关系，一家公司没有明确的资产所属关系，没有明晰的产权关系，在经营发展和独立运营方面就无法实行现代化的管理和运作。清晰的资产关系，明晰的产权关系是经济市场对一个独立法人关系的企业个体的最基本要求。

在中央和地方政府都要求政企分开，国企改革的大环境下，应该理清和明确平台公司的资产关系，将过去界定不清的資产关系进行梳理。该划归政府其他部门的及时剥离，该留属企业的办理资产手续。在这个过程中进一步优化资产结构。一是将原有平台公司投资建设的基础设施项目中的可经营性资产划归公司，理顺投资关系，实现投资收益相统一；二是将区县政府其他部门的经营性资产划拨公司，实现财务并表，增强企业资产实力；三是将平台公司替政府持股的其他公司的股份划拨到平台公司，构建现代化企业的合理股权关系，促进平台公司与其他公司的合作共赢。

（三）开拓业务领域，促进转型发展

面对新的国策与国情，区县平台公司的生存和发展必须依靠业务创新和转型发展。一是积极引入和设立产业发展基金，通过基金运作方式为政府固定投资建设提供资金支持并借助自身项目管理和运作经验管理运作好产业基金。二是通过整合政府有效资产，优化资产结构，升级信用等级，提高企业自身融资能力。三是根据自身优势，充分与社会资本合作，共同参与项目建设，实现双赢。

总而言之，区县投融资平台公司作为地方政府特设机构和授权投资主体，富有为地方政府的投资项目进行筹资、投资建设和运营的天然使命，截至目前，没有更适合于平台公司这样的实体既能够接受地方政府授权履行其投资职责，又具备地方政府自身难以比拟的灵活多样的市场化融资机制和经济市场适应能力。如果能够理顺区县投融资平台的改革思路，摈弃制约其发展的枷锁，平台公司定能迎来再次蓬勃发展的春天。endprint