我国水污染防治项目PPP投融资模式的选择及风险评价

郭艳红

[摘 要] 随着经济发展步伐的加快，我国的环境污染状况日益恶化，水污染问题尤为突出，《水十条》的颁布使得政府监管、市场激励以及公众参与有机的结合起来，加快水污染问题的解决。PPP模式作为一种新型的投融资模式，在水污染防治领域的应用还处于一个快速发展，需要不断完善的一个阶段。文章通过水污染防治项目PPP投融资模式的梳理，提出适合我国国情的水污染防治领域的PSC评价法，以期对我国水污染防治项目PPP起到一定的借鉴意义。

[关键词] 水污染防治；PPP模式；风险评价

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 15. 043

[中图分类号] F830 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）15- 0095- 03

1 研究背景

改革开放以来，我国经历了长达35年的快速发展，在经济取得巨大成就的同时，高能耗、高排放的生产方式也对生态环境造成了巨大的伤害。其中在水资源的使用过程中，严重的浪费和日益恶化的水污染状况更加剧了水资源的紧缺程度。《2014年中国环境公报》显示，我国的主要河流、湖泊等污染状况本身就十分严重，在2014年又进一步加剧。这不仅直接危害人类健康，而且将严重制约我国经济社会的健康持续发展。因此，大力推进水污染防治项目投资建设一直是我国环境保护投资的重点。

特别是党的十八届三中全会指出，要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。污水处理项目调价机制相对比较灵活、市场化程度较高，具有“使用者付费”的特定，成为新一轮PPP中大力推广的重点领域之一。2015年4月2日，《水十条》指出要以改善水环境质量为核心，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。财政部、环境保护部于2015年4月28日联合发布，在水污染防治领域通过推行 PPP 模式，引导私人资本或私人部门积极投资水污染防治项目。财金[2014]112号显示，财政部发布的30个PPP示范项目中，污水处理项目占9项。财金[2017]1号进一步加强和规范政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开工作，促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约，保障公众知情权，推动PPP市场公平竞争、规范发展。

虽然我国水污染防治领域投资逐步加大，但在严峻的污染形势面前，投资总量仍明显不足，投资效率有待提高，水污染防治的投融资机制及PPP项目的风险正在影响水污染防治的效果。

2 水污染PPP投融资模式的选择

当前，全球水污染问题非常严重，2013年，英国根据《欧盟水框架指令》对其水污染情况进行检测，结果表明，境内水质处于“良好”以上的水资源仅占27%；韩国在20世纪工业化发展时期爆发过谁知污染事故；瑞士的污水收集率仅有20%，水污染情况持续恶化。面对全球水污染问题的不断加重，以英国、法国、美国以及荷兰为主的国家在水污染治理方面主要采用的PPP投融资模式有PF2、特许经营、以公有制为主以及完全公有。根据项目的具体特点和私人部门的风险承担能力选择适合的PPP运行模式。1982年，英国政府最早提出PPP模式，经过近几年的发展，目前已在国际上得到广泛应用，而在水污染治理领域英国也走在世界前列。

英国主要采用PF2的PPP模式，其特点是政府资金以小股东的方式进入，解决了PFI无法解决资金短缺的局限性；缓解了私人投资者的融资压力，发挥了私人资本的活力；减少私人部门通过风险溢价向政府索取高额回报的可能性。政府参与程度较深，政府会承担更多风险；而加拿大PPP模式较灵活，多采用DBFM、DBFMO、BF、DBF和DBFO，由私人部门负责PPP的设计、建造、运营和维护过程，避免分工不明确而导致推卸责任和风险；澳大利亚的投资者拥有产权，负责日常管理并获取最终收益，通过吸引私人投资，减少政府负担；美国则采用外包与私有化结合，充分利用了私人资源来满足公共需求；降低了私人融资成本，减少了财政补贴；日本的PFI无法解决资金紧缺的局限性；韩国多采用BTO、BTL，政府保留对所有权的控制。

我国的融资工具较多的使用的是银行贷款，而其他发达国家融资渠道比较丰富，例如发行债券，引进长期稳定回报的资金，如社保基金、养老基金等。我国的融资机制因为缺乏中央和地方协同发展、分工负责的特征，会导致我国地方政府的商业融资受到影响。在水污染防治领域，使用新增的PPP项目比重较低，但随着公众及政府对水污染问题的重视，PPP模式在水污染防治领域的应用越来越广泛。我国水污染治理项目应以PPP投融资创新为起点，加快建立相关产业基金，加速建立多层次的资本市场，真正发挥产业基金的核心作用。相比于发达国家而言，我国政府的财力不足，如果采取类似于日本、韩国的水污染防治项目投融资模式，由政府先行出资不符合我国的实际情况，因此应根据我国现阶段的国情在水污染防治领域采取适用的PPP投融资模式，根据我国各地区的企业规模与负担情况、经济发展水平以及政府财政状况等具体情况来选择，在已建成的污水处理厂中，可以选用TOT模式（租赁-更新-经营、购买-更新-经营）；对于新建的污水处理厂，可以选择的PPP模式有BOT、BOOT、BOOTT、BOO等公司合营模式。

3 水污染防治项目PPP投融资风险评价

导致水污染防治PPP项目失败的风险因素虽然复杂多样，就私人部门而言，由于承担的角色不同，其风险也存在差异。水污染PPP项目的主要风险包括政策风险、市场风险、营运风险、自然灾害风险、收益不足风险等。而风险的识别和合理分配是成功运用PPP模式的关键。

资金价值评估是目前水污染防治PPP项目经济评价的核心，由于水污染防治PPP项目具有建设期长、占用资金多、風险不确定等特点，因此在选定具体水污染防治PPP投融资模式后，需要对其可行性进行科学的评价。很多国家使用资金价值（VFM）对水污染防治项目实施的可行性进行判断，通过有效的评估，提高水资源利用率及居民用水安全，降低投资风险。现阶段使用范围最广阔的VFM评价方法是公共部门基准评价法（PSC）。endprint

我国传统的项目评价方法通过立项和可行性研究，判断项目是否可行，以经济性评价为主，缺乏程序严谨、科学并有针对性的评价体系。借鉴国外的实践经验并结合我国现阶段的具体国情，我国在水污染防治领域引入PSC评价法。使用该方法，需将水污染防治公共部门比较值PSC和全寿命周期成本（LCC）进行比较。PSC可以真实披露政府部门在水污染防治PPP项目中完整和真实的费用，其组成包括：初始PSC、转移风险、保留风险以及竞争中立。初始PSC值包括投资和运营两部分，是水污染防治公共部门进行建设、运营、维护等花费的成本；转移风险是指私人部门承担的风险价值；保留风险是指政府部门承担的风险价值；竞争中立是保证水污染防治公共部门和私营部门处在平等的位置，防止公共部门由于特权而获得竞争优势所需付出的价值。在进行评估时需计算其现值，公式如下：

Ppsc= Ct（1+i）-t

Ct=PSC初+转移风险+保留风险+竞争中立

其中Ppsc—PSC的现值；Ct—第t年政府单独投资所耗费的成本；n—项目实施周期；i—项目折现率；t—年数。

初始PSC值应与现金流量表相结合，

初始PSC=投资成本+运营成本-第三方收入；

按照风险分担的对象不同风险调整可分为转移风险和保留风险，可运用敏感性分析，对影响PSC结果的假设因素进行比较，将风险合理转移，使风险和收益相匹配；通过资本资产定价模型，计算出投资收益率作为基准收益率即需要的折现率。

LCC是指水污染防治项目采用PPP模式后耗费的成本，全面考虑在整个生命周期内发生的成本，包括：（1）直接成本，公共部门和私人部门共同支付给水污染防治项目的成本；（2）间接成本，项目整个生命周期内发生的全部的管理费用；（3）特殊成本，在选择的PPP模式下，私人融资成本、风险转移成本以及政府部门发生的监管成本之和。其现值公式如下：

Plcc= Ct（1+i）-t

其中Plcc—LCC的現值；Ct—第t年PPP模式下的投资成本；n—项目实施周期；i—项目折现率；t—年数。

所以VFM=Ppsc- Plcc，若VFM大于零，则采用PPP模式，否则采用传统政府主导模式更为合理。

虽然我国水污染治理领域PPP项目的应用大幅增加，但是失败案例占据较大比重，法律法规的不健全，经验的欠缺，盲目效仿国外的案例而不考虑中国国情等等，大量的不利因素使得运用PSC评价法对我国水污染防治领域PPP项目进行可行性分析至关重要。

主要参考文献

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