落实领导干部容错免责应处理好几个关系

陈鹃

〔摘要〕 党的十八届六中全会明确提出要建立容错纠错机制，并将其写入新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中。落实领导干部容错免责应处理好容错免责与全面从严治党的关系，在认识上明确容错免责是全面从严治党的深化，在实践中明确全面从严治党推动容错免责的实施，是容错免责实现的保证；要处理好上级思路与基层探索的关系，以习近平总书记提出的“三个有利于”为原则，制定全国统一的“领导干部容错免责实施办法”，要通过学习、培训、锻炼等各种行之有效的方式，提高上级领导对基层探索创新的认知水平和能力，形成对基层探索的准确判断和正确纠正失误或错误的工作路径；要处理好“容”与“不容”的关系，厘清“容”与“不容”的界限；要处理好容错与纠错的关系，做到容错必纠错，纠错后的错不再容。

〔关键词〕 领导干部，容错免责，全面从严治党，纠错

〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）05-0087-04

党的十八大以来，习近平总书记多次指出，基层改革要允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。要保护作风正派、锐意进取的干部。党的十八届六中全会明确提出要建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误，并将其写入新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中。《准则》第八部分“坚持正确选人用人导向”规定：“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。坚持惩前毖后、治病救人，正确对待犯错误的干部，帮助其认识和改正错误。不得混淆干部所犯错误性质或夸大错误程度对干部作出不适当的处理，不得利用干部所犯错误泄私愤、打击报复。……各级领导干部要无私无畏，做到面对矛盾敢于迎难而上，面对危险敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任。党的各级组织要旗帜鲜明为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责。” 〔1 〕我国很多地方也陆陆续续出台了领导干部容错免责的实施办法。例如，浙江省杭州市的《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》，山东省济南市的《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》，云南省德宏州瑞丽市的《瑞丽市支持和保护党员干部改革创新干事创业的实施办法（试行）》，湖北省武汉市的《关于鼓励创新宽容失败 促进全面创新改革试验的决定》，山西省的《山西省激励干部担当作为干事创业办法（试行）》《山西省支持干部改革创新合理容错办法（试行）》，山西省晋中市的《晋中市支持干部改革创新担当作为合理容错纠错实施办法（试行）》。这些文件的出台，向社会传达了允许试错、宽容失败、鼓励改革的信号，但是，这些文件大多数规定过于宽泛，程序过于繁琐，标准不统一，实际操作难度较大，在具体落实中还存在不少问题，未能很好地实现容错免责激励干部积极干事创业、推进改革的目标。笔者认为，要更好地落实领导干部容错免责应处理好如下几个关系。

一、处理好容错免责与全面从严治党的关系

关于容错免责与全面从严治党的关系，有些领导干部认识不到位。他们认为，全面从严治党要求严肃问责，而容错免责是要宽容一些失误或错误，所以，全面从严治党与容错免责是相互矛盾相悖而行的，这是一种错误的认识。受到这种错误认识的影响，有些领导干部在实际工作中顾虑重重、束手束脚、左顾右盼；有些领导干部害怕工作失误或犯错误被追责而畏首畏尾，不敢为、不作为、慢作为，产生懒政怠政现象，群众戏称“以前是脸难看、门难进、事难办，现在是脸好看、门好进、事不办”。领导干部不作为严重影响了进一步深化改革、全面建成小康社会的进程。要处理好容错免责与全面从严治党的关系，就需要在认识上明确容错免责是全面从严治党的深化，在实践中明确全面从严治党推动容错免责的实施，是容错免责实现的保证。

习近平总书记关于全面从严治党的论述中指出：“要更广泛更有效地調动干部队伍的积极性。这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫。” 〔2 〕125调动领导干部干事创业的积极性，最重要的就是要解除其后顾之忧，解决当前存在的“为官不为”问题。解决“为官不为”问题，要坚持“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来，明确区分行为的具体情形和相关的政策界限，建立完善容错纠错机制，健全激励保障制度，充分调动广大干部特别是领导干部的积极主动性和创造性。由此可见，容错免责与全面从严治党并不矛盾，而是全面从严治党的深化。领导干部容错免责才能激发其干事创业，全面从严治党才能取得实效。

在实践中，全面从严治党推动容错免责的实施，是领导干部容错免责实现的保证，它包括两个层面。第一层面，全面从严治党是容错免责制度建设的保证。全面从严治党要求用制度治党、管权、治吏，要通过坚强有力的制度保证实现党要管党、从严治党。容错免责是全面从严治党的深化，从严治党、用制度治党就成为建立和完善领导干部容错免责制度体系的保证。第二层面，全面从严治党是容错免责制度落实的保证。要保证容错免责制度的落实，就要狠抓制度的执行力，做到执行制度没有例外，拒绝有令不行的行为，解决“为官不为”的问题。全面从严治党要求用铁的纪律维护党的团结和统一，把纪律和规矩挺在前面，确保党的各项制度的执行力，确保党的意志统一、行动统一、步调一致。一方面要通过严格的制度执行纪律，坚持“三个区分开来”的原则，促使各级领导干部贯彻落实容错免责制度，让制度成为“保护伞”，调动广大领导干部勇于担当、干事创业的积极性。另一方面，要通过严格执行党规党纪，防止有些领导干部对容错免责制度的错用和滥用，明确责任追究，对“为官不为”和“乱作为”的领导干部进行严肃问责，保证领导干部容错免责制度真正得到落实。

二、处理好上级思路与基层探索的关系endprint

当前，全面深化改革已经进入攻坚期，遇到许多前所未有的新问题，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的意见，进行基层的实践创新。基层的实践创新就是推进改革的探索之路，创新探索就可能出现失误或错误，上级领导的思路，即对基层探索出现的失误或错误容以及容的程度范围直接影响基层创新探索，影响改革的进程。现阶段存在的主要问题是：有些上级领导认识不明确、不清晰，把基层探索创新中出现的失误或错误和不按制度办事出现的工作失误或错误等同起来，都以“不容”对待；有些上级领导虽能认识到基层探索创新对改革的推动作用，但畏首畏尾、明哲保身，不愿意承担领导责任，对基层探索出现的失误或错误“容”的程度范围不够，到目前为止，都没有一个因为容错免责推进基层探索创新的实例，导致鼓励基层探索创新的容错免责制度不能很好地落实，影响改革的推进和深化。

要处理好上级思路与基层探索的关系，首先要以习近平总书记提出的“三个区分开来”为原则，制定全国统一的领导干部容错免责实施办法，明确界定容错纠错内容、明晰容错纠错的原则和界限、制定完备的权责清单和负面清单、设置科学合理的容错纠错程序等，消除上级领导的后顾之忧，使他们在对基层创新探索中出现的失误或错误“容错”时有据可依。其次要通过学习、培训、锻炼等各种行之有效的方式，提高上级领导对基层探索创新的认知水平和能力，形成对基层探索的准确判断和正确纠正失误或错误的工作路径，更好地落实容错免责。对于由上级下达交由基层探索的各种试验性实践，如各种试验区、试点单位建设等，探索过程中发生的失误或错误，上级领导应主动承担责任，对基层组织和相关人员容错免责，且在一定限度内容错的范围和程度要加大，真正落实容错免责，鼓励创新、推进改革。對于基层自己积极进行的探索实践，具有重大示范作用和指导意义的，如改革开放初期安徽省凤阳县小岗村的“包产到户”，要对其探索过程中发生的失误或错误在较大范围和程度上容错，以推动形成改革创新的“蝴蝶效应”；对于基层进行的一般性探索试验，也应落实容错免责，即容小错。对于借改革试验之名实现集团利益和个人私利的“作假”的基层探索，发生失误和错误，坚决不能容错免责。

上级领导对基层探索的奖惩观念和措施对落实容错免责、推动改革也有积极的作用。如果基层探索实践取得了创新性成果和重大成绩，对期间发生的失误或错误容错免责之后，还应该对基层组织予以考核表彰奖励、对个人予以考察提拔重用；如果基层探索实践没有取得成绩，也要对期间发生的失误或错误容错免责，既不惩罚、也不奖励；如果基层探索实践是“作假”的，对期间发生的失误或错误，应该依据党纪国法给予严惩。只有上级思路清晰，能够正确判断各类基层探索的性质，该担责的担责，该鼓励的鼓励，该惩罚的惩罚，基层组织的人员才能在容错免责的“护佑”下，打消疑虑，放开手脚大胆干；争取奖励，甩开膀子加油干，为实现基层组织和个人的目标干事创业、探索创新、推进改革进程。

三、处理好“容”与“不容”的关系

要处理好“容”与“不容”的关系，首先需厘清“容”与“不容”的界限。领导干部容错免责的目的是为了鼓励领导干部积极改革、干事创业，为防止领导干部滥用容错免责制度，避免容错免责制度成为领导干部滥用权力、谋取私利、逃避责任的遮羞布或挡箭牌，就需要对领导干部工作中的“失误”进行严格甄别与区分。对领导干部主观上为了搞好工作，勇于担当、大胆探索，而客观上出现差错的，就可以“容”，而对于明令禁止、明知故犯的，就“不容”；如领导干部工作中的“失误”是经过集体讨论和广泛征求民众意见的，不是领导干部的个人决策，而是由于领导干部缺乏经验，先行先试时出现的一些失误和错误，就可以“容”，如领导干部工作中的“失误”是由其个人拍脑袋决策造成的，就“不容”；如领导干部没有借改革之名谋取个人或部门私利，而是为公共利益和公共服务而出现“失误”，就可以“容”，如领导干部工作中的“失误”是为了谋取个人或部门私利，就“不容”。另外，凡造成公共安全、生产安全、环境安全、食品药品安全等领域的较大以上安全责任事故，不属于容错免责范畴的，必须严肃追究相关领导干部的责任。

对于已经明确是“容”或“不容”界限范围内的错误或失误，要维护制度的权威性，提高制度的执行力。对可以“容”的“失误”，要落实容错免责制度，坚决给予容错免责；对“不容”的工作“失误”，要落实从严治党的有关纪律条例，坚决予以“不容”，决不能打折扣。领导干部“不作为”属于“不容”的范畴，就应该严肃问责，不能宽容“为官不为”，不能对“为官不为”免责，这样才能激励领导干部干事创业。正如李克强总理指出的，身在岗位不作为，拿着俸禄不干事，也是一种腐败。容错免责不能成为领导干部逃避责任的借口。对“握着公权，占着位子，却无所作为”的懒政者要问责，对“乱作为”造成“重大失误”的庸政者更要追责。例如：2017年4月26日，天津市工信委原主任李朝兴因“不作为”被免职，成为党的十八大以来因“不作为”被免职的最高级别的干部。

对于不能明确或暂时不能明确是在“容”或“不容”界限范围内的失误或错误，笔者认为应当以“容”的方式处理。在全面依法治国依规治党的当下，借鉴法律中的无罪推定、疑罪从无的原则，对不能界定属于“不容”范畴的错误和失误，应该以“容”的方式处理，这样才能打消领导干部对改革创新中那些不可预见的后果的疑虑，激发他们工作的积极主动性。在全面深化改革的当下，对不能界定属于“不容”范畴的错误或失误，以“容”处理，才能推动改革，解决当前各类社会主要矛盾，推进全面建成小康社会的实现。2017年7月19日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议并发表重要讲话，指出各地要配齐配强各级改革工作力量，加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重，建立健全改革容错纠错机制，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向 〔3 〕。这就进一步明确了领导干部容错免责的目的是为了激励领导干部勇于改革，虽然领导干部以改革为名滥用容错免责应该被问责，但也决不能因为害怕在改革中犯错误而不改革，对领导干部“不作为”“乱作为”决“不容”。endprint

四、处理好容错与纠错的关系

容错与纠错是落实好领导干部容错免责制度、鼓励领导干部干事创业的“一体两翼”，二者并行不悖。容错是手段，容错不是偏袒“错”，不是护短，不是有错不改，而是为了更好地纠错，旨在让领导干部卸下思想包袱，直面矛盾问题，鼓励领导干部敢想敢干，敢于改革创新，勇于承担责任，在法律法规范围内试错，解除领导干部干事创业的后顾之忧，更好地化解改革发展中的潜在问题和矛盾，破除在全面深化改革过程中出现的“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心态，在领导干部中树立想改革、敢改革、善改革的良好风尚，为作风正派锐意进取的领导干部撑腰，为改革者护航，激励广大领导干部形成愿干事、敢干事、能干成事的责任意识和主体意识。纠错是目的，是在风险发生之后，及时有效地启动纠错机制和程序，对产生风险的源头、过程及后果进行科学评估，找出原因，确定性质，旨在引导领导干部及时发现错误，积极主动采取措施自觉纠正错误，最大限度地挽回损失和消除不良影响，修正之后继续探索。

在实践中，必须做到容错必纠错。容错并不代表可以一直犯错，有错误要立即纠正，只容不纠就是放任。容错是为了更好地纠错，即有错必纠。因此，对于认定存在失误或过错的领导干部，容错前后要及时进行纠错，通过提醒约谈、诫勉谈话等形式督促其查找原因，制定整改措施，跟踪督办，对出现的失误或过错进行纠正处理，将损失降到最低。要运用好监督执纪“四种形态”，对领导干部一些苗头性、倾向性问题或错误，要做到早发现、早提醒、早纠正，对此类容错之前的苗头性、倾向性错误或失误的纠正，应以造成错误或失误的当事人为主体，并同时予以容错免责；对在“容”的界限内发生错误后，认错态度好，主动挽回损失和影响的领导干部，予以容错免责，并采取多种方式纠错，纠错的主体既包括造成失误或错误的当事人，也包括发现错误和解决相关问题的组织机构和相关人员；对个别心存侥幸、隐瞒问题、拒不改错、对抗组织的，按照党纪政纪条例严肃处理，并采取多种措施纠错，挽回损失，纠错的主体应是发现错误和处理相关问题的上级组织机构和相关人员。纠错也应包括对那些本应容错的问题因“不容”引发的失误或错误纠正，如对一些因反映问题失实造成的“不容”的错误处理，要及时予以澄清，消除负面影响，还领导干部以清白，激励其继续积极干事创业。例如，2016年10月，山西省长治市纪委撤销屯留县纪委对屯留一中南校区部分教师聚餐饮酒问题的处理决定，就是一种纠错行为，充分体现了纠错的重要性。纠错之后，要认真总结造成失误或错误的经验教训，找准解决问题的方法，为下一步的行动提供可行性的科学合理的方案，保证工作的延续性和顺利进行，推进改革的深化，纠错之后的错误不能再发生，如果再出现相同或类似的失误或错误不能容，即错不再容。

错不再容，就需要提高领导干部不再发生相同或相似失误或错误的能力。一要加强领导干部提升素质的锻炼，培养他们善于总结经验教训不犯或少犯错误的能力。二要提高领导干部的科学素养和政治修养，使他们按照事物发展的科学规律办事，勇于承担责任，开展批评与自我批评，承认错误，避免重大失误或错误的发生。三要培养领导干部的法治观念，形成依法依规习惯，不出现违法违规事件。错不再容，就需要对已经容错的当事人及其“错”和最后纠错的结果进行公开公示，接受社会监督，预防不能再容的“错”发生，在网络媒体高度发达的当代社会，这是一种行之有效的监督方式。错不再容，就要求有關部门在纠错之后，查摆问题，总结经验，提供防止同类错误或失误发生和解决此类问题的指导性意见，以供其他部门和领导干部参考。错不再容，就要求对那些以改革容错为名，实则为个人目的考虑发生同类错误或失误，或者顽固不化、刚愎自用，又犯同类错误或造成同样失误的领导干部，坚决不再容，要依据党纪政纪给以严肃处理，以儆效尤，防止容错的滥用，实现纠错的目的。

容错与纠错是相互统一的，纠错也是容错免责的一部分，只有做到容错必纠错，纠错后的错不再容，处理好容错与纠错的关系，才能形成统一完整的容错纠错制度，更好地落实领导干部容错免责制度。

参考文献：

〔1〕关于新形势下党内政治生活的若干准则〔N〕. 人民日报，2016-11-03.

〔2〕中共中央宣传部.习近平总书记系列讲话读本〔M〕.北京：学习出版社，人民出版社，2016.

〔3〕中央深改组再开会：允许改革有失误，但不允许不改革〔EB/OL〕.http：//mp.weixin.qq.com/s/dHN1wpOL28ClVWL

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责任编辑 于晓媛endprint