我国农民工市民化推进问题研究

张钰

摘要：重塑农民工的市民化身份不仅包括自上而下的强制性制度变迁路径，还不可忽略自下而上公民意识觉醒自主争权路径。如何实现“政策”与“人”的融洽衔接，成为解决农民工市民化有序推进问题的关键。因此本文提出“政府-公民权利资源整合”框架，为我国农民工市民化问题研究提供一个视角，同时基于公民身份理论，探讨我国农民工市民化推进中实质身份转换与落实问题，并给出有序推进建议。

关键词：农民工 市民 公民身份 政策与人

一、问题提出与分析理论框架

农民工这一概念是中国特定城乡二元治理体制的产物，它具有“农”、“工”双重身份特征。他们的户籍身份是农业户口，通常被视为农村社区成员，这是关于“农民”的身份特征；而在中国现代化进程中，农民主动或被迫迁移到城市，从事非农业活动，成为新型产业工人，这是关于他们“工人”的身份特征。农民工现实身份的双重性，使农民工遭受社会排斥，沦为城市生活中的“二等公民身份”、“次等公民身份”，他们中有大量从事着脏乱差、高体力要求的工作，他们为城市创造财富，却享受不到与市民同等的自主择业机会、福利保障权益、公平受教育机会、参与城市政治生活机会等。这些现象的根源是我国“城乡分治”的治理格局下户籍身份对公民身份僭越的体现，这种治理格局下制度、政策设计因遵循城市优先、工业优先、市民优先的权益分配逻辑，造成我国“公民身份统一性与公民权利的差异性之间存在巨大鸿沟”。

近年来，我国在解决农民工问题上的思路是打破原先的“城乡分治，一国两策”的治理格局，实现农民工有序市民化。如2012年十八大报告中明确提出过要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”；2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出：“不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件”，推动20个多个省份实现城乡统一登记的居民户口制度；2016年，公安部召开电视电话会议，部署全国公安机关扎实有力推进户籍制度改革，以4类群体为重点，加快提高户籍人口城镇化率。透析这些文件、会议背后的内在逻辑是政府响应市场经济下的人力资源要求，努力实现治理体制由城乡二元分割转为城乡一体。但是在坚定不移地推进制度改革进程中，农民工市民化问题的解决一方面暴露出政策供给过多，一方面又流于“形式上市民化”的特点。具体表现为：尽管强调破除制度藩篱的政策支持很多，但是碎片化赋权、个体赋权不足等现象很突出，制度改革实质性进展收效甚微。另外，尽管在物理层面上的人口流动、职业变化、制度地位农民工市民化获得法定认同，但是在心理层面上“原市民”对“新市民”的城市融合感不强，农民工自身对新获市民身份认同感也较低。

由此可见重塑农民工市民化公民身份不仅要包括自上而下的强制性制度变迁路径，还不可忽略自下而上公民意识觉醒自主争权路径。正如郑航生教授所说：“外部‘赋能与自身‘增能是解决农民工问题的出路”，那么如何实现“政策”与“人”的融洽衔接，成为解决农民工市民化有序推进问题的关键。

于此，笔者在赞同郑航生教授观点基础上，试图从“政府—公民权利资源”整合框架出发，着眼于公民身份落实，探讨农民工市民化过程中暴露出的问题，进而提出实现“政策”与“人”的融洽衔接的建设性建议。

二、农民工市民化实质

到底什么是农民工市民化，这个问题不仅关系到农民工市民化身份转换程度，还关系到农民工的公民权利最终落实。从社会学的意义上讲，市民并不仅仅是指具有城市户籍的居民，更是具有公民身份的居民，意味着完整的融入城市生活。

在综合学者的相关研究后，笔者认为农民工市民化包括五层涵义：第一、农民工在城市工作时应被正规劳动市场认同和保护，同工同酬，不受户籍和身份的限制；第二、农民工同样享受城市福利体系提供的基本公共服务，与本地市民一样公正公平地纳税、参保和享受保障，不被排斥在福利体系之外，也不享受特殊照顾，撕掉身份标签；第三、农民工在城市政治生活中与本地市民一樣享受依据宪法应该有的各项政治权利，这意味着他们是城市中平等的一份子；第四、农民工在城市居住生活中不被隔离和排斥，与本地市民和谐融合地在一起居住；第五、农民工群体在谋生职业、社会身份、人力资本、文化素质、心理心态和意识行为上完成从农民向市民转换的过程，既抗拒“被边缘化”，也拒绝“自边缘化”。

三、农民工市民化有序推进路径

农民工市民化就是要逐步实现农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等，最终使农民工融入城市生活成为真正市民。在这个过程中，政府既有法定责任义务推动市民权的落实，农民工又有权利争取市民身份构建，有意愿也有能力实现身份转变。因此从农民工自身发展与制度政策变迁结合起来考虑，笔者针对特定问题给出具体建议：

（一）体制机制创新，稳步有序推进市民化

城乡二元的户籍制度是横在农民工和城镇市民身份之间的根本制度障碍，这已是共识。但就各地户籍制度改革的实践来看，各地存在改革推进模式的差异性和改革强度的不同，现行户籍制度实际上并未从根本上实现身份的平等，并未真正实现“去价值化”或“去等级化”。例如，取消了形式上的二元户籍，但附着在户籍制度上的福利制度并没有发生实质改变，造成农民工权利缺失，生活成本加重。

因此笔者建议国家要出台具体政策，切实推进户籍制度改革：取消户籍制度决定福利待遇的功能；改革人口登记制度，推行一元化户口登记，平等化身份标识。另外，由于我国农民工市民化进程是规模空前的人口迁徙，各地方政府在社会管理、社会保障等方面都要进行相关资金投入的调整，因此要建立财政资金动态调整机制，各地方政府根据农民工市民化实际情况，及时调整资金分配。

（二）加大政策改革力度，推动社会福利均等化

我国为实现公共服务均等化，出台了一系列政策和文件，涉及到保护农民工就业合法权益，但是在政策具体落实过程中却出现一系列问题，如农民工签订劳动合同的比例不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想问题；农民工参保意识不强，且缺乏维权意识；由于“农民工子女”身份标签，难以共享城市教育基础设施、教育资源；农民工大多数经济收入处于社会底层，外加自身观念的限制，倾向与内部同质群体交往，城市融入困难等。endprint

农民变市民，更重要的是要实现公共服务均等化，进而消除身份地位上的差距。因此，应该针对不同需求进一步推行公共服务均等化：第一，促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平，实现同工同酬。第二，针对农民工特点，健全公共医疗保障体系，对参保积极性不高的群众采取降低医保起付标准等多种方式动员他参保，对流动性较强农民工，加快建立农民工医疗保险的转移接续机制。第三，在确保农民工子女享受平等的受教育权时，要将农民工子弟学校纳入地方财政保证，均衡配置教学资源足额拨付教育经费。第四，并且要针对农民工工资纠纷问题，要发挥工会维权作用。

（三）实现观念转变，建设包容型城市环境

这里指的是多方（城市居民、城市管辖者、农民工、主流媒体）观念的转变，在农民工市民化过程中实现身心平衡。

政府出于代表辖区市民集团利益的考虑，在农民工市民化推进过程中陷入矛盾心理，他们既需要大批的“农民工”进城，通过廉价的劳动力，促进城市经济和城市社会的发展，又担心让农民工转化为城市市民后，不利于城市经济体制的平稳转轨和城市社会的稳定。因此有些政府在农民工问题解决上，并未起到领航和推动作用，反而存在资源分配歧视，损害农民工权利。

此外，由于长期的城乡隔绝和二元社会结构，城市居民有很强的身份优越感：一方面他们对农民工持“接纳”态度，分担城市居民不愿意做的、危险的工作；另一方面又是拒绝的心态，他们认为农民工进城会妨碍了他们的利益，会分享本应属于他们的城市经济发展成果。

农民工自身主动市民化意识不强、能力不足，也是造成农民工市民化障碍的一大原因。在现实身份转化过程中，农民工受制于传统乡土观念、自身素质较低，加上自身欠缺组织能力、经济能力、职业能力，难以到达主动市民化时机；此外如果不關注他们自身转换意愿，强行推进市民化，这样的转化是浪得虚名的，会造成农民工排斥心理。

针对以上思想观念误区，各界媒体应有正确的舆论方向，客观看待农民工与市民的关系，尤其增多农民工对城市的贡献事件的报道，纠正市民错误观念；政府应率先除去对农民的偏见与歧视，加大改革力度，破除二元制壁垒，扫清政策制度障碍；此外还需要培养农民自身能力，适应城市生活，早日实现实现主动转化时机。

（四）重视政治权利，实现社会公正

农民工作为与市民同一社会中的公民，为城市经济发展做出了贡献，理应享有与市民平等的权利，参与政治，实现自己的政治权利。但是农民工政治权利却未被重视，表现在：（1）基本上被排除在城市政治过程之外；（2）无法有效地通过工会组织表达自己的利益诉求。

因此要通过各个途径，改变其政治参与中的弱势地位：要完善选举法律法规，保障农民工选举权与被选举权；创新机制，形成民主协调决策的机制，把农民工的政治权利要求纳入到现行体制框架内；加强宣传，增强农民工依法保护自己权益的意识；尤为根本的是要变革阻碍公民政治参与的城乡二元结构，让广大农民工有自由迁徙、定居的权利，各级党和政府对其一视同仁，保障其政治权利。

参考文献：

[1]张金庆，冷向明.现代公民身份与农民工有序市民化研究[J].复旦学报（社会科学版），2015（6）.

[2]杨云善.中国农民工问题分析[M].中国经济出版社，2005.

[3]张金庆，冷向明.现代公民身份与农民工有序市民化研究[J].复旦学报（社会科学版），2015（6）.

[4]刘爱玉.城市化过程中的农民工市民化问题[A].社会学视野，http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2012-04-02/14147.html.访问日期2017年2月2日.endprint