透视“民办教育分类管理”（上）

郭晓霞

（教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任）王烽：我国民办教育发展的现状：一是数量上稳步增长。总体来看，我国民办教育发展最快是在上世纪九十年代，进入新世纪，随着教育普及程度的极大提高，民办教育发展的速度明显趋稳。近十年来，尽管民办学校的创办者有时抱怨发展空间受到限制，但是各级各类民办学校稳步增长态势没有变化，除中等职业教育呈现负增长外，其他各级各类学校数量和在校生规模都呈现稳步增长，民办学前教育则更是迅猛发展。在由适龄人口下降带来规模发展空间不断压缩等情况下，民办学校正在显现其相对于公办学校的竞争优势。从历年全国教育事业发展统计公报中，可以看出以上趋势。

二是质量上明显提高。民办学校发展的初期阶段，是作为公办学校的补充而出现的。在义务教育全面普及、高等教育进入大众化阶段后，经过十几年的缓慢调整，民办学校的办学水平和教育质量明显提高。目前在许多大中城市，民办中小学已经体现出发展优势，成为选择性教育的主要承担者。在中西部一些农村，民办中小学的吸引力已经明显高于公办学校。但民办高等学校整体质量与公办学校仍然存在不小差距。民办学校在办学体制创新方面优势明显，已经在一定程度上成为改革的促进因素，为公办学校提供了经验。

三是进入转型发展关键阶段。目前，我国教育总体上已经从规模扩张转向内涵式发展。与公办学校相比，在资金来源、教师待遇、政策环境、社会声誉等方面，民办学校仍然具有明显劣势。从发展空间看，民办学校需要在存量上做文章，需要在与公办学校竞争中求生存。如何利用体制机制灵活的优势提高教学质量，实现从提供补充型、模仿型教育服务向提供多样化、特色化、选择性的教育服务转变，是各級各类民办学校生存发展的关键。

目前制约我国民办教育发展的瓶颈有：第一个在于民办学校自身。秉承传统的办学理念、强化应试教育，过分追求经济效益、注重规模扩张，原生态的管理模式、经验式的内部治理等，都是民办学校转型发展需要迫切解决的问题。第二个在于政策环境。民办学校在营利性与非营利性不明确的情况下发展了几十年，形成了既有发展思路和行为习惯。也正因如此，政府对于民办学校的扶持政策不能落实，或者力度不够。许多地方实际上存在对民办学校的歧视，有些地方有政府背景的民办学校对其他民办学校形成挤压，造成不公平竞争。第三个在于制度不健全。民办学校注册登记、资产管理、会计等制度尚未健全，国家财政体制、人事制度不够开放，教育服务业缺乏充分竞争和规范、公平的市场秩序等。分类管理的法律和相关政策的制定实施，为解决政策和制度瓶颈提供了希望，但距离民办教育健康发展的要求尚远，还需长久不懈的努力。

（国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、副研究员）佘宇：当前，我国民办教育发展亟待解决十大问题，即法人属性问题、产权属性问题、学校权力问题、教师权益问题、会计制度问题、营利与非营利问题、合理回报问题、优惠政策问题、市场监管问题、政府服务问题。如果将这些问题进行归类，大致可以分为以下四类：第一类是民办学校的属性问题，包括“营利与非营利问题”与“法人属性问题”；第二类是民办学校的产权、资产和会计制度问题，包括“产权属性问题”“合理回报问题”和“会计制度问题”；第三类是民办教育发展中的政府职责问题，包括“优惠政策问题”“市场监管问题”和“政府服务问题”；第四类是民办学校的治理问题，包括“学校权力问题”和“教师权益问题”。而且，无论是十大问题还是四类问题，都是环环相扣、紧紧相连的，并非彼此独立存在。

而且，我国民办教育发展正在面临人口形势变化带来的严峻挑战。如果现行的人口政策（特别是生育政策）不进行大的调整，我国将面临生育率进一步下降并跌入“低生育率陷阱”的较高风险。事实上，我国人口形势的巨大变化已经给包括教育政策在内的社会政策带来诸多挑战。具体而言，新增人口数量的不断减少，意味着未来各学段生源数量的持续下降，我国教育领域的供求关系也将随之发生重大变化，即总体呈现出“学校多、学生少”的状况。在整体生源数量持续下降的大背景下，绝大多数民办学校将面临比公办学校更加严峻的挑战。但是，这也为民办教育选择适宜的发展方向和思路提供了一个契机。

建设统一开放、公平有序的教育服务市场是深化供给侧结构性改革的重要内容。

（来源《中国经济时报》）

怎样促进民办教育的社会担当

（山东省教育厅副厅长）张志勇：对于民办教育，我有这么几个看法：

一是教育现代化离不开民办教育。有专家认为，教育投入占国内生产总值的6%，才能支撑中国教育现代化的实现。2015年，教育经费总投入占国内生产总值的5.24%。一方面，各级财政要加大投入，保证教育事业发展；另一方面，迫切需要加快民办教育发展来支持中国教育的现代化。

二是满足人民群众对多样化教育的需求离不开民办教育。要实现真正的教育公平，很重要的一点是提供适合的教育，满足人民群众的个性化教育需求。民办教育在提供人民群众多样化选择方面有重要的价值基础，而且是重要支撑点。

三是提高教育质量离不开民办教育。经过几十年的改革开放，中国教育事业进入了以提高教育质量为主题的新阶段。我们要激活学校，走内涵式发展道路。民办教育的改革和发展，可以反过来倒逼公办教育的改革，推动公办教育的发展。

（上海新纪元教育集团副总裁）周远生：我对民办教育和整个教育的思考及期待是，从宏观层面上，我期待公办教育、民办教育、国际教育、股份制教育甚至中外合作办学等多元化办学主体能够各美其美，异彩纷呈；从中观层面上，我期待各级各类学校都能在充满活力的机制下运行；从微观层面上，我期待教育能让每一个孩子的基本学业水平得到保障，优势智能得到开发，个性特长得到培育。

分类管理是个很好的政策。改革开放初期，大多数民办学校是由有一定经济基础的人创办的，主导民办学校发展、决策学校办学方向的人是老板。有教育情怀、懂教育规律的人实际上是作为“打工者”出现的，那时举办者和办学者之间经常产生矛盾。在这个背景下，不要说培育教育家，就是把学校办好也是很困难的。endprint

民办教育分类管理之后，大家开始有一个期待，就是国家扶持的非营利性民办学校不以营利为目的，不追逐利益最大化，而是把孩子培养好，办有特色、有质量的教育。这个机会和平台会吸引一批有教育追求和教育梦想的人。这些人有了这样的平台，获得了办学自主权，就容易践行自己的教育理想，办出理想的教育。当然，仅靠这些是不够的，培养教育家，还要进一步优化整个大教育环境。

张志勇：分类管理是在向着有利于教育家办学这个方向推进的更好的民办教育制度选择，为民办教育家办学提供了越来越好的政策环境。《民办教育促进法》修正案把民办教育分为营利性和非营利性两种，并明确规定，义务教育领域只能举办非营利性民办教育，这有两方面的意义：一是它以公益教育事业为自己的追求，鼓励民办教育家因有教育情怀而办教育，而不是以营利为目的。二是各级政府可以为这些办学者提供经费、项目等支持，减轻他们为筹措教育经费而奔波的压力。

（宇华教育集团董事长）李光宇：社会对民办教育的作用和地位的认识有一个过程。民办教育经历了改革开放初期不允许办，后来开始允许尝试，再后来重要性越来越突出的变化历程。教育规划纲要指出，民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。以前社会对民办教育存在一些误解，比如，有人认为办民办教育就是为了赚钱。对待民办教育，要像教育规划纲要指出的那样，把它放到应有的地位上，而不是歧视它。

张志勇：布局问题是市场的资源配置问题，也是老百姓的需求问题，不好说一个地方应该把民办教育发展到多大比例，两类学校各应占多大比例，但义务教育阶段肯定是以公办教育为主，民办教育是很好的补充，甚至应当是相当具有办学活力的部分。

对于民办教育来说，我的第一个期待是，办出教育情怀；第二个期待是，办出教育特色；第三个期待是，办出教育活力，在教育细分市场上找到自己的定位；第四个期待是，办出教育经验。在改革上先行一步，发挥机制优势，积极、大胆探索，创造经验，辐射公办教育；第五个期待是，办出教育品牌，能像当年的张伯苓先生一样，把南开学校系列办成品牌。

李光宇：民办教育只要办得好，家长就愿意“用脚投票”。各地优秀民办幼儿园和中小学“一位难求”的现象经常出现。民办学校在为国家培养人才的同时，还能提供就业岗位，拉动地方经济发展，更重要的是能发挥“鲶鱼效应”，创新教育体制机制，满足人民群众多样化的教育需求和经济社会发展需要。分类管理施行后，营利性民办学校还能为政府缴税。正如海口经济学院董事长曹成杰所言，不管营利、非营利，都是为社会做公益；不管公办、民办，都是党办；不管体制内、体制外，执行党的教育方针不例外。

怎样提升民办学校和民办教师的文化自信和身份认同

周远生：从学校办学性质、价值追求的属性上来说，营利性民办学校更能彰显市场规则，而非营利性民办学校更能体现国家意志；营利性民办学校追求经济效益最大化，分类管理后政府给两类学校不同的扶持政策，也给了它们不同的发展空间。营利性民办学校可以利用国家政策，按照市场规则办教育，把社会资金吸纳过来，市场需要什么就去办什么，可以兼并、收购、重组等。从这个意义上说，营利性民办学校的发展空间更大，按照市场运作的灵活性更大。前提是，营利性民办学校能够得到适当的政策支持。如果把它当作普通的企业，还是有问题的。

李光宇：对于分类管理后的营利性学校和非营利性学校，要避免两个倾向：一是选择非营利性定位的学校，不要办得越来越像公办学校，那就失去了民办学校存在的意义和价值。二是对于选择营利性定位的学校，社会不要像原来歧视民办教育那样，现在又来歧视营利性民办学校。

周远生：从基础教育的情况看，尽管民办学校教师待遇在不断提高，但是自我认同感不高，因为基础教育阶段教师对职业安全感诉求特别强，公办学校可以满足而民办学校不能。实施分类管理之后，很多民办学校教师期待像公办学校教师一样获得编制保障。然而，这不现实也没有积极意义。

公办、民办学校教师希望能够获得统一的社会保障，消除教师流通障碍，建构行业资质标准，提高教育行业社会地位，加强教师专业培训，提高行业认同感和专业认同感。制度设计要不断强化教师的专业资质认同，而不是强化编制。未来无论在公办学校还是民办学校，无论是在营利性学校还是非营利性学校，国家在法律、政策上对相同资质的教师要给予相同的尊重。

张志勇：《民办教育促进法》规定，公办、民办学校教师具有同等法律地位。怎么理解？我认为，一是在专业发展机会上公办、民办一视同仁。各种国家级和省级培训项目，民办学校教师也应该能够享有。二是在科研项目上一视同仁。教师申请科研项目，民办、公办学校教师具有同样的申报权利和机会。三是在社会保障机制上一视同仁。2016年山东省人力资源社会保障厅、财政厅和教育厅在青岛、潍坊、德州进行试点，民办学校教师可以按照事业单位交纳养老保险。如果把这些问题解决好，民办学校教师的稳定感、安全感会得到很大增强。四是创建公办与民办教师的交流通道。通过制度创新，建立教师流通机制。公办学校教师可以流动到民办学校，特别是民办高校。如果不想取消公办学校教师身份，可以保留。

怎样促进民办教育分类管理“落地”

李光宇：我们期盼无论是国务院的实施条例，还是各级地方政府的实施细则，能够结合各地实际情况，“接地气”。考虑到现在已有的17.1万所民办学校，4825.47万在校生，423.4万员工，相关政策制定要考虑学生、家长、教师、办学者和社会各界的利益，在各方利益间取得平衡。

张志勇：对于非营利性民办教育，政府的支持力度是很大的，这是非營利性民办教育可以预期的制度环境。但是我在此呼吁进一步明确对营利性民办教育的支持政策，在土地、税收等方面给予优惠。

比如，在土地供给方面，《民办教育促进法》规定，营利性民办学校的建设用地按照国家规定的政策办理。《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定，“民办学校建设用地，按科教用地管理”，这一规定并没有区分营利性民办学校和非营利性民办学校。我们期盼国家职能部门把这一政策具体化。endprint

在税收方面，非营利性按公办学校享受税收优惠或免税。我们建议在营利性民办教育土地使用和税收优惠方面，参照科教企业和高新技术企业的政策给予优惠。

周远生：教育规划纲要把提高教育质量提升到国家战略的地位，教育部陆续颁布了教师专业标准、义务教育学校办学标准等。

民办教育分类管理是大概念，真正要落地生根，就要建构分类管理的制度体系。其中，最重要的是质量标准，现在大家对教育不满意，问题出在“应试”上。受制于中考、高考的影响，学校教育特别重视学生知识结构的掌握，而对于学生的能力结构、智力结构、情商结构等，就重视得不够了。落实民办学校分类管理工作，要把两类学校的入门标准、办学标准、运行规则标准、教育教学质量标准以及评估办法等制定好、完善好。

（来源《中国教育报》）

在参加2017年上海春季高考招生的23所高校中，上海杉达学院位居其中。这所创立于1992年的上海市第一所民办大学，正在得到越来越多的考生的青睐。

在上海，民办高校在校生已经超过10万人，占全市在校生总数的19.6%，成为高等教育大众化进程中不可或缺的组成部分。而民办幼儿园、小学、中学的家底如下：截至2015年9月，上海共有民办幼儿园562所、小学173所、中学117所，在校生人数分别占全市在校生总数的31.4%、17.5%、12.9%。

如何保证民办教育的有序发展，让其成为教育大格局中的重要成员？上海在全国率先探索，采用扶持与规范并举的方式，促进民办教育健康发展。

率先建立民办教育政府专项投入扶持机制。2005年开始，上海市级财政就设立了民办教育政府专项资金，用于民办高校改善办学条件、学科专业建设、师资队伍建设等；市区两级财政设立专项资金扶持民办基础教育的课程改革、学生综合素质、教育教学内涵建设、特色学校和优质幼儿园创建等项目。

率先建立了师生同等待遇保障机制。上海市教委在制定高校学生困难资助、奖学金、医疗保险、就业指导等政策时，率先保障民办高校学生与公办高校学生享有同等待遇。上海各区建立了民办中小学的生均公用经费补贴机制，基本保障民办学校学生与公办学校学生待遇平等。

“十一五”开始，上海就将民办学校人事管理统一纳入全市教育人事管理范畴，民办学校教师在职称评定、奖励表彰、科研项目申报、教师培训等方面已完全享有与公办高校教师同等待遇。从2012年开始，还专门实施民办高校“强师工程”，政府投入专项资金培训、提高民办学校师资队伍整体素质。

率先设立民办教育发展基金会，创新民办高校投入体制。2014年8月诞生的民办教育发展基金会，由上海杉达学院等7所民办学校以各校办学结余经费7730万元作为原始基金设立，是全国首家由民办学校联合发起、以支持公益性民办教育发展为主要宗旨的基金会，主要功能是“一池四器”：筹集社会资源和资金的“蓄水池”；支持非营利性民办学校重大改革发展项目和特色创新项目的“助推器”；促进公益性强的优质民办教育机构健康成长的“孵化器”；鼓励社会力量兴办教育的“宣传器”和为民办学校排忧解难的“释放器”。

扶持的同时不忘引领、规范和监管。上海在全国率先建立了民办高校党工委，建立完善了民办高校党建督查制度与督导制度，试点在公办高校选拔优秀青年干部到民辦高校担任党委书记，选派的党委书记兼任市教委派驻民办高校督导专员，为教育管理部门解决民办高校在发展过程中的诸多问题提供建议，对党组织依法正确监督和服务起到了有效的作用。目前，上海民办高校党组织已实现全覆盖。

（来源《光明日报》）endprint