后发先至：四川司法体制改革有何秘诀

舒炜

7月 17日上午，在成都召开的四川省委常委会议上，有一项议题是传达学习全国司法体制改革推进会精神。这是十一届省委领导班子经选举产生后，有关司改的内容首次上了常委會议。此前，十届省委多次召开相关会议审议司改方案，省委书记王东明多次听取汇报并作出批示。

今年的全国司法体制改革推进会上，成都中院“静默化监管”、乐山中院绩效考核等改革经验得到交流展示，并得到中央政法委认可。此前，四川的法官检察官遴选工作还得到了中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱批示肯定。

此刻，距离四川的司法体制改革正式启动已有一年多，自始至终贯穿着中央和省委的要求，也凝聚着全省政法人的心血。在2017年这个全面深化司法体制改革的“决战之年”，四川瞄向了更高的目标。

1 压力？合力！

把时间拨回到去年3月30日，全省司法体制改革试点工作动员会议启动前，王东明提出了几个明确要求。其中之一是着力破解影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，努力形成可复制、可推广的经验成果，高标准、高质量完成改革试点任务。一年多下来，已到了检验经验成果的时候。

“我们是第三批司法体制改革试点地区，其实就是最后一批，毕竟这项改革已经在全国普遍试点了。”四川省委政法委社改办相关负责人表示，启动之时，不仅广东、上海等地的改革已出现阶段性成果，第二批试点的江苏、福建等地也已初露峥嵘。

四川此时的优势是可以借鉴先试地区的经验，但更面临着时间紧、任务重的压力。“司法体制改革是政治体制改革的一个组成部分，也是全面依法治国的一部分。”四川省委政研室一名干部表示，“如果没有提高政治站位来理解和实施，不可能形成一个强大的合力，改革也无法顺利推动。”

“在全国范围来看，虽然中央明确了由党委政法委统筹负责司法体制改革工作，但各省的力度不一样，有些省份的司改工作由法检两家各自摸索，甚至都不一定同时进行。”上述政法委相关负责人透露，“在四川，省委政法委将司法体制改革作为一项重点工作来抓，全力以赴，真正起到牵头作用。”

牵头意味着责任，也意味着担当。按王东明当时的要求，省委政法委要加强组织领导，把好政治方向，搞好统筹协调；省法院、省检察院要切实发挥主体作用，省级有关部门要主动配合，确保改革各项工作积极稳妥、扎实有序推进。

上述负责人刚从全省司法体制改革的全面大督查现场回来，她记得很清楚，自己作为社会改革专项小组的联络员，先后参加了33次联络员会议。此外，各家分管领导出席的专题协调会也有21次，全体会议还有13次。

“开会是为了统筹调度改革进展情况和协调处理行管改革事项。此外，还专门抽调了省法院和省检察院的干部一起工作，共同讨论方案。省委组织部更是专门成立了干部五处，专门对接全省法院检察院干部管理工作……”前述负责人表示。

今年1月，最高法院法官管理部部长陈海光等5人组成督查组，来川督查改革落实情况。“其实督查组来之前，都已经开始出成果了。”四川大学法学院教授韩旭说。

韩旭是四川法官检察官遴选委员会的专家委员之一，他告诉记者，去年有个省的政法委领导看到他朋友圈转发的四川司改措施后，很感兴趣。因为同为第三批试点省份，他们还特意到四川来学习了经验。

督查组最终认定，四川司法改革工作虽起步较晚，但后发先至，已经走在了全国前列，取得了良好的效果。6月，最高法院与最高检察院组成联合督察组，由最高人民法院副院长李少平带队来川督察，再次使用了“后发先至”这个评价。

2 定额？定心！

世间万事，唯有改革最难。改革之事，无非人财物，人又是其中最为核心关键要素。按通常理解，法官检察官员额制改革是对司法人员利益格局的重新“洗牌”，也被视为此轮司法改革中“一块最难啃的硬骨头”。四川司法体制改革启动之后，首先就是要定额。

按规定，法官检察官的最高入额比例应该在中央政法专项编制的39%以内。四川共有211个法院，是全国法院机构最多的省份，在改革之前，法官比例占到了编制的53.8%。谁上谁下？在定额上攻坚破难，成为当时最亟待解决的一大难题。

就全国平均数来看，要求基层员额法官人均办案数不低于130件，但四川不少地方的法院早就大大超过了这个数，实行员额制之后，法官人数会比以前减少。“我们的案件数量在省会城市里排名第四，有些基层法院一名法官一年的案子在五六百件了。”成都中院政治部干部处处长周斌以高新区法院为例，“十年前这里一年有2000多个案子，现在是3万余件，每个法官该有多大的压力？”

以案定额是中央确定的原则，四川在此基础上，向基层和案件量大的法院检察院适度倾斜。四川省高院政治部相关处室负责人透露，这一点受到过广东等省的启发。广东省高院对案件量大的珠三角5市，核定员额占全省总员额的46%。

在第一批次的成都、乐山和巴中三地试点中，四川省高院从案件少的地区调剂了15名员额供成都使用，并授权各试点中院在辖区内优化调配。成都武侯区、乐山市中区的法官员额比例分别达到了43.25和37.8%。到去年下半年全省全面推开后，成都高新区法院员额比例更是超过了50%。

另一个硬杠杠就是全省各级法院、检察院的在任政治部（处）主任、纪检组长和机关党委书记入额后，必须免除原有职务，到一线办案。在检察系统，有上述范围内的80人因为入额，调整到办案业务岗位，有的人还放弃了党组成员的身份。一个很能说明问题的数据是，截止到今年5月底，全省超过三分之一的市检察院办公室主任空缺。

在省检察院司改办相关负责人看来，这体现了大家有积极投身办案一线的使命感，也不忘大局观。

分类管理后，法检两院的工作人员分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类，司法辅助人员又包括了法官检察官助理、书记员和司法警察。“很多法院经常是两个法官‘共用一个书记员，遇到特殊情况，司法辅助人员短缺问题更加突出。”周斌表示。endprint

所以，确定员额后更要稳定人心。尤其是过去的一些老法官检察官转为司法辅助人员后，存在个别情绪低落，难以管理和指挥的问题。对此，四川的办法是双管齐下。“一是做好思想工作，二是让法官检察官对他们有一定的考核任务。”省委政法委政治部相关处室负责人表示。

成都市双流区法院党组成员、政治处主任陈红是一名资深法官，这次她没有入额，却经常给一些干警做工作：“权责是对等的，你不办案自然不能入额。入不入额，都要照样做好自身的工作。”

最终，全省法官、检察官员额分别控制在了32.86%和33.34%，低于中央规定比例。省高院一名老法官说，强调“未入额法官检察官不能独立办案”，这是司法责任制的必然要求，即真正让素质高的人进入员额，在一线办案。

3 考场？战场！

2016年5月和9月，四川法院、检察院系统15000余名考生分两批走进布置规范的考场，接受员额法官检察官遴选的第一步考验。

在西南财经大学的成都考区第一批考试里，头戴月子帽的莫雪特别显眼，这名成都中院民二庭的法官是由人搀扶前来参考的。和莫雪类似的是武侯区法院行政庭的郭佳，虽说考试次日就是预产期，但她还是不想错过这次机会。

莫雪说：“虽说以后还有入额机会，但首批的意义非凡嘛。考虑再三，还是来了。”一名50岁左右的法官直言，考前有些紧张，因为没有真题可以练手：“这次三市共有1170名法官检察官踊跃报名，比例达到1：1.26，肯定有人会被淘汰的。”

不过，在四川省高院院长王海萍眼里，实战就是最好的真题。省法院的法官们记得她常挂在嘴边的一句话：“入额不是待遇，进去后就得办案。”

四川省高院政治部法官管理处负责人介绍，试卷按刑事、民事和行政分为三类，主要考大家的逻辑思维和分析适用法律的能力。“就全省两次法官考试来看，平均分在82分左右，成都中院和大邑县法院的两名民庭法官均取得了98分的最高分。不过依然有20多人不及格，甚至有人过于紧张，题目都答漏了。”

上述那名50岁的法官则回忆，自己在考场上很紧张，当时一抬头就看到了前来巡考的王海萍，于是更紧张了。

最终，莫雪和郭佳等人都成功通过了考试，完成了晋级员额法官的第一步。接下来，他们面临的是考核这一关。按照方案，除了各級法院的院长、副院长通过考核入额外，其他法官都是“考试+考核”的方式。

考核怎么考？如何量化大家平时的工作成效？这也是很多人比较关心的。四川省检察院研究室相关负责人介绍，考核采取素能考核、实绩公示、民主测评方式，主要是对法官检察官的司法能力、办案业绩、党风廉政情况、职业操守、从业经历等方面全面综合考察，通过量化实绩、民主测评、组织考核等方式进行评判打分。

在更早一些时候，省社会改革专项小组就这个考试和考核的比例有过争议，此时全国还没有统一要求。曾有人提出是不是像之前试点的北京等地那样，考虑“三七开”，即考试成绩只占30%。“光凭一次考试，可能无法检测出法官检察官的真实办案能力，年轻人可能会更占优势。”

最终，为在试点时尽量通过考试客观量化考生能力，减少考核的主观因素，把第一批试点的这个比例定为了五五开。到去年7月，孟建柱在全国司法体制改革推进会上做出明确要求：要以考核为主、考试为辅，既防止简单地以考分划线，又防止简单地论资排辈。四川在全省推开时，最终确定了四六比例。

4 遴选？进退

其实，四川省法官检察官遴选委员会成立的时间是4月29日，比首批考试早了一个月，这个委员会由57名委员组成，省委政法委原副书记张建魁担任主任。

“这里面，专门委员只有7人，分别是省委政法委、省委组织部、省法院、省检察院等7个单位的分管领导。”省委政法委司改办相关负责人用手指计起了数，“另外50人都是专家委员，省人大代表、省政协委员、审判业务专家、检察业务专家各5名，法学专家、法律实务专家、律师代表各10名。

在首批试点时，遴选委员会花了6天时间对1019名法官检察官逐一审核，每天不超过220人。

“到第二批遴选时，问题才真的来了，候选员额的人数过万，如果沿用首批方法，那得需要60天。”一名委员回忆，“当时有人建议要不就简单过一下得了，但委员会还是坚持要严格把关。最后，组织了40人分5个组来进行初审，另外17人集中复审。这种初审、复审衔接的审议模式也是全国首创。”

他举例说，在一次审议中，由于成都市武侯区检察院2名候选人综合条件相差不大，各有特点，委员们对其展开了2个小时激烈的讨论，最终一名候选人以微弱多数票入选。

“就是动真格的，投票结果现场统计、当场公布。在整个遴选过程中，大家因意见差异辩论多达数十次。”上述委员表示。

韩旭回忆，有的法院推荐上的入额法官差一年就要退休了；有的则推荐了刚具备法官资格不到半年的年轻人。这些都成为了讨论的热点议题。在他看来，遴选的重点是办案实绩，应该在这个基础上好中选优。

另一名专家委员透露：“两次遴选对党组建议人选调整29人次，淘汰不合格人选8人，为的就是要坚守入额底线。”

纵有层层把关，依然还是可能会有漏网之鱼。为此，省法院、省检察院设立了举报投诉电话。去年，巴中通江县法院1名法官因不符合报名条件，入额后被取消资格的，就来自于这个举报电话。

去年11月，省法官检察官遴选委员会遴选出11212名法官检察官。

5 增权？增压！

员额制负责落实“让审理者裁判”，司法责任制则负责落实“由裁判者负责”。电视剧《人民的名义》里面，侯亮平在查欧阳菁财产时，需要检察长季昌明批准。而今，涉及到财产方面的查封、扣押，检察官自己就可以决定了。成都市检察院一名检察官表示：“以前，犯罪嫌疑人是否逮捕，我提出意见，然后报分管检察长审批。现在，大部分案件捕与不捕，我自己就能决定。”endprint

今年6月，四川省检察院完成了完善司法责任制的自查评估报告，其中提到将检察长行使的138项权力授予检察官行使。“这个授权比例达到了60%，意味着检察长要交出自己六成的权力，正是要突出检察官的办案主体地位。”

有权必有责，失职必担责。任何权力的行使，都必须以问责为前提。“再打个比方说，公诉延长审查期限的权力现在就交给检察官了，免去了过去很多审批环节。”四川省检察院司改办干部梁山林说，“如果滥用，会受到严肃的追责。同时，检察长有权对案件进行审核。”

在法院，这一情况也几乎类似。“让审理者裁判 裁判者负责”的目标成为共识，各中基层法院都实现了法官自行签发文书，除审委会讨论的案件外，院庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再审核签发。

对此，中国人民大学法学院教授汤维建表示，院庭长原来享有的案件审批权、文书签发权等都被削减了，他们的权力被明文关进了权力清单、负面清单以及责任清单的笼子里。

院长和检察长的权力被削减后，增加了对他们办案的考核。在法院系統各地均明确了院庭长入额后的办案指标，要求院庭长不仅要带头办案，还要主动办重大、疑难、复杂案件。省高院院长的办案量要达到本院法官平均办案量的5%，副院长、审委会专委、庭长的办案量分别是10%、30%和50%。

“不能办简单案件来充数，尤其是院长办案是要充分发挥他们作为优质审判资源的示范、领头和表率作用。”周斌分析。

院庭长带头审案，对法官审理水平也提出了更高要求。为此，全省各级法院均加强了以法官为核心的审判团队建设，明晰了团队组成人员的职责清单，这样将法官从事务性工作中解脱出来，专注于案件裁判。今年1到6月，全省法院人均结案同比增长31.27件，结案率同比增长4.03%。专家认为，这正是办案质效得到提升的表现。

即便如此，由于立案登记制的推行，全省法院受理案件数量仍在不断攀升。部分接受采访的法院院长表示，面对严峻的人案矛盾，不能光靠加人增编的“添油战术”，必须借助改革创新思维，一方面优化资源配置，不断挖掘内部潜力；一方面依靠各地党委政府，依托社会各方力量，促进矛盾纠纷多元化解。

“不能因为发了多少个文件，就认为司法体制改革告一段落了。”韩旭认为，“习总书记提出，要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，这才是衡量改革成效的标尺。”

四川省委常委、政法委书记、公安厅厅长邓勇表示，接下来要扎实推进以司法责任制为重点的司法体制改革，准确把握自觉对标中央、省委部署要求，认真梳理各项改革任务进度，紧紧盯住员额制、司法责任制、职业保障、内设机构改革等重点任务，不断巩固深化，努力解决制约司法公正的深层次问题。endprint