用制度创新促转型发展

方明

省委书记李强在全省开发区改革创新大会上强调，开发区是江苏发展的优势所在，要把握开发区发展的主攻方向，加快向现代产业园区转型，着力打造特色创新集群，提升土地产出率、资源循环利用率、智能制造普及率，突出特色发展、创新发展、绿色集约发展。截至2017年6月，江苏共有国家级开发区46家，省级开发区85家，其中国家级经济技术开发区拥有量居全国之首，占比近12%。党的十八大以来，开发区加速发展，已成为江苏聚力创新的重要发展平台和动力引擎。与此同时，制度支撑不足，立法保障严重滞后，1986年通过施行的《江苏省经济技术开发区管理条例》至今已不能适应开发区发展新阶段、新形势的要求，使得开发区创新发展和质效提升遇到了一系列严重制约。为此，江苏应当对现行开发区条例进行全面修订，为开发区深化体制改革、推动创新发展、促进产业转型升级、扩大对外开放、提供优质公共服务等方面提供制度保障，为全国各地开发区地方立法提供可推广复制的示范，为推动国家开发区立法积累经验并先行探索。

一、修改条例名称，统一规范各类园区管理

江苏目前的131家开发区中，国家级开发区46家，分别为26家经济技术开发区、17家国家级高新区、1家保税港区、2家旅游度假区；省级开发区85家，除经济类、高新类开发区外，还有海洋经济开发区、外向型农业综合开发区等类型。为了规范统一各级各类开发区的管理，应将原《江苏省经济技术开发区管理条例》更名为《江苏省开发区管理条例》，调整开发区管理体制机制，整合各级各类开发区的支持政策，放大政策效应，促进各级各类开发区之间的深度融合、转型升级和协调发展。

二、明确发展定位，转变发展方式

开发区是江苏带动区域经济发展和实施区域共同发展战略的重要载体，构建开放型经济新体制和增创对外开放新优势的排頭兵，科技创新驱动和绿色集约发展的示范区，企业国际化、城市国际化和人才国际化的先行区，全省新型工业化、信息化、城镇化和城乡发展一体化建设的引领区。因此，开发区建设应及时转变发展方式，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，在发展理念、办区模式、管理方式等方面加快转型，实现由追求速度规模向追求质量效益转变，由政府主导向市场主导转变，由同质竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境制胜转变。

三、创新管理体制，改革运行机制

创新开发区管理体制机制的举措主要有：一是在延续原管委会模式的同时，留下探索创新管理模式的空间。新条例修订时关于开发区管委会的性质必须和上位法保持一致，在立法模式上可以规定设立管委会，作为所在地县级以上人民政府的派出机关，同时保留公司化管理模式的创新空间。二是在不违反上位法的前提下，明确开发区管委会的行政管理职权，赋予必要的公共服务、行政执法等社会事务管理权。三是建构开发区与行政区的多元协同管理模式，建议将开发区内必要的医疗、卫生、教育、民政和社会保障等社会管理权尽可能地授权给开发区，使开发区能够拥有管理社会事务的决断权和处置权。四是构建由政府、社会组织、中介机构和企业共同参与、相互促进的公共服务体系，建立健全政府购买公共服务制度，推动社会治理协同化。

四、聚集高端创新资源，推动产业转型升级

新条例应坚持创新发展理念，加快创新创业服务体系建设，推动创新集群和产业集群的融合发展。首先，通过自主创新和人才培养打造高端产业。积极孵化培养本地成长的高端产业，吸引、整合高校和科研机构的资源，加强科技研发力量，为产业转型升级打下基础。其次，推动传统产业集群与创新产业集群的融合发展。在引导和扶持一些基础较好的传统产业集群的同时，应加强数字化、信息化应用，推动传统专业市场向现代商贸物流、现金现货交易向网上交易转变。再次，提升开发区产城融合承载能力。积极推进城市功能建设，高标准、高规格进行产城一体的规划设计。同时通过采取政府和社会资本合作模式，支持开发区公共服务平台和基础设施建设，实现市场化运作。

五、拓展对外开放新空间，全方位提升开放型经济水平

江苏是开放型经济大省，新条例应全面提升江苏开放型经济的国际化水平。开发区应依托制造业开放的优势，加快现代物流、金融、商务和科技服务等生产服务业的开放，并把发展软件产业和国际服务外包作为发展重点，全面拓展发展新空间。促进加工贸易的转型升级，提高准入机制，鼓励发展环境友好型、资源节约型、自主创新型和效益良好型高端加工贸易。应重点提高利用外资的质量和水平，将吸收国际先进技术和符合产业引领方向作为选择利用外资的主要标准，把招商引资与产业结构调整结合起来，实现由总量更大向质量更高转变，由招商引资向招商选资转变。

六、注重绿色集约利用，发展低碳循环经济

开发区应从建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标的管控和综合效益等方面加强开发区土地集约利用评价，通过考核单位土地地区生产总值产出强度和土地开发利用率，促进开发区科学划分产业用地与配套设施用地比例。对土地利用情况实行动态监管，定期对用地效率进行评估，合理调整土地供应计划，做到精准供给。同时，积极推进绿色低碳循环发展，构建生态经济、生态环境、生态人居和生态保障“四位一体”的新型开发区。通过完善经济政策、财税政策、法律法规和公共服务等方面的激励政策和配套支持，增强环境监测监控能力，推动形成绿色、低碳、循环发展的产业体系。

七、优化园区营商环境，创新金融服务体系

开发区管委会应切实转变政府管理方式，建立透明的政务公开体系，深化行政审批制度改革，对企业投资项目探索实行由先批后建向先建后验转变、由事前审批向事中事后服务监管转变、由部门审批把关向企业信用约束转变的投资管理新模式。同时引导并支持在开发区内设立金融服务、资产评估、信用评级、投资咨询、法律服务、知识产权交易、人力资源服务等中介服务机构，为开发区的生产经营和创新创业活动提供全方位的服务。

创新金融服务体系已成为开发区转型升级的重要支撑。开发区应尽快构建投资主体多元化、融资渠道多样化、资本管理市场化的投融资机制。按照市场化原则设立产业引导资金、创业投资基金和政策性扶持资金，逐步建立支持创新创业的市场化长效运行机制；根据产业发展和基础设施配套情况，充分利用政策性金融、开放性金融中的长期融资优势和投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务优势，争取更多金融支持；积极引入社会资本，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与开发区公共产品和公共服务的提供。

八、完善考核评价体系，加大监督检查力度

新条例应进一步完善开发区的考核评价体系，不再单纯以GDP等经济指标为核心，应同时把营商服务环境、人才培养机制、企业成长性、生态环境、知识产权保护等体现开发区综合发展水平的指标纳入考核内容，建立定量分析和定性分析相结合的标准化评估指标体系。同时应构建开发区自我评估、上级主管部门评估、第三方专家评估、社会公众评估的多元化、专业化评估体系，成立专门的执法检查机构，建立评估公示和告知制度，推动开发区考核评估走上制度化规范化的轨道。重视考核结果的运用，对发展好排名前的开发区在金融、土地、人才等方面给予激励和优惠政策，对土地资源利用效率低、环保不达标、发展水平低的开发区实行警告、通报、降级或淘汰。

（作者系江苏省社会科学院法学研究所研究员）责任编辑：王 婷endprint