水生态文明制度体系框架研究

张丛林,乔海娟,董磊华,王 毅,张长征

(1.中国科学院科技战略咨询研究院,北京 100190; 2.水利部农村电气化研究所,浙江 杭州 310012; 3.水利部水利水电规划设计总院,北京 100011; 4.中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司,北京 100024; 5.河海大学商学院,江苏 南京 210098)

水生态文明制度体系框架研究

张丛林1,乔海娟2,董磊华3,4,王 毅1,张长征5

(1.中国科学院科技战略咨询研究院,北京 100190; 2.水利部农村电气化研究所,浙江 杭州 310012; 3.水利部水利水电规划设计总院,北京 100011; 4.中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司,北京 100024; 5.河海大学商学院,江苏 南京 210098)

针对我国面临的水资源、水灾害、水环境、水生态等水问题,应用生态承载力所包含的生态弹性力、资源承载力和环境承载力三要素,结合水生态文明的基本特点,建立该制度体系的逻辑框架。从涉水空间有序管理、水资源合理利用与监管、水环境和水生态有效管控、评价和考核4个方面对相关制度进行分类,构建包含36项子制度的水生态文明制度体系框架。通过统计分析,指出存在的基本问题和主要应对思路:①对于在试点试验过程中出现问题的制度,应针对问题,制定解决方案,积累经验,完善制度安排;②对于在法律中已有原则性规定,但亟待细化的制度,应继续通过试点工作,总结经验,细化已有法律法规;③对于与现行法律法规和体制存在矛盾、冲突的制度,若开展试验工作,需向国家有关机构提请在试点范围内暂时调整相关法律法规和体制。

水生态文明;制度体系;实施现状分类;政策建议

我国语境下产生的生态文明概念具有鲜明的中国特色,折射着当前国内外经济社会背景。此概念提出后,虽然有关各方从不同角度对其进行解读和阐释,但由于缺少基础研究和基本理论,认识并不统一[1-2]。针对工业化进程产生的问题,现代环境保护思想和环境觉醒源自近百年的西方,并在生态马克思主义、环境治理、生态哲学、生态现代化、生态经济等方面讨论过类似于生态文明的概念,但并没有形成系统的观点[3-6]。在实践路径上,西方主要通过环境觉醒而非理念引导,多措并举实施环境保护行动,进而达到较高的“生态文明水平”;目前,该领域的国际共识用词是“可持续发展”,并已提出可持续发展指标及2030年可持续发展议程。产生于我国语境下的生态文明理念,缺少严格意义上的学术传承[7]。

从国内来看,制度建设逐渐成为生态文明建设的核心内容。“生态文明”早在2007年就写入了党的十七大报告。2012年11月,党的十八大报告进一步将“生态文明建设”纳入“四位一体”的总体布局,并初步提出了其主要任务。2013年11月,党的十八届三中全会要求深化生态文明体制改革,强调必须建立系统完整的生态文明制度体系。2015年3月,中共中央政治局审议通过《关于加快生态文明建设的意见》,明确了推进生态文明建设的指导思想、基本原则和主要目标,并将健全生态文明制度体系作为主要内容之一加以阐述。2015年9月,中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》提出了生态文明建设八项制度,共同构成了生态文明体制建设的“四梁八柱”,并制定了相关配套方案,形成了生态文明体制改革的“1+6”组合方案。而后,相关内容写入《国家“十三五”规划纲要》。

水是生命之源、生产之要、生态之基。作为生态环境的控制性要素,相较于其他资源环境要素,水资源具有特殊的自然属性和明显的社会特性,是人类和其他生命赖以生存的物质基础;水资源参与自然循环和社会循环,提供包括产品、文化等多方面的服务功能;同时涉及上下游、左右岸、区域间的共同利益。本文所称的“水生态文明”是指 “水资源领域生态文明”,既是生态文明的重要组成部分,也是生态文明建设的基础之一。

1 研究进展

2013年,水利部密集出台了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》《水生态文明建设工作方案(2013—2015年)》《全国水生态文明城市评价指标体系》《水生态文明建设试点实施方案编制大纲》《水生态文明城市试点管理办法》等文件,明确了水生态文明建设的指导思想、基本原则、主要目标和工作内容,并对任务进度等进行了总体安排。在此基础上,2013年3月和12月,两批全国水生态文明建设试点工作相继开展。2016年4月,《水生态文明城市建设评价导则》正式发布,明确了城市水生态文明建设的评价指标、评价要求、评价方法和计分细则。然而,必须指出的是,这些文件中并未对水生态文明制度体系建设的相关内容进行明确而详细的论述。

水生态文明是一种中国式的通俗说法,国际上并无此称呼,在水资源的管理制度方面,发达国家积累了丰富的经验,主要包括:建立完善的法律法规体系、明确的分工和有效的协调、足额的资金投入、详细的规划和必要的技术规范以及广泛的公众参与等[8-10]。

水生态文明自提出以来,众多专家、学者对其制度体系进行了解读和分析(表1)，虽然表述形式各异,但均认为制度体系建设是水生态文明建设的核心内容。

总体来看,现有研究和实践已取得一系列成果,具有一定借鉴意义,但在若干方面还有待进一步完善:①虽然国家有关部门加强了水生态文明建设顶层设计,但对水生态文明制度建设的认识有待进一步深入,顶层设计论证有待进一步充实。目前已有一些对水生态文明制度建设的理论探讨,但未从根本上厘清制度体系,仍缺少一套成熟的理论[11]。②制度体系的整体性和协调性有待加强,没有完全体现水治理能力现代化对水生态文明制度体系建设的要求。③较少对相关制度的实施现状进行甄别。因此,在前人研究成果的基础上,进行更加深入的研究,构建中国水生态文明制度体系框架,根据实施情况对制度进行分类,提出相关政策建议,是非常必要的。

2 水生态文明制度体系框架构建

2.1 主要目标

构建由涉水空间有序管理、水资源合理利用与监管、水环境和水生态有效管控、评价和考核等四类制度构成的产权清晰、多元参与、系统完整、两手发力的水生态文明制度体系,推进国家水治理体系和治理能力现代化,为加快生态文明建设提供制度支撑。

2.2 基本原则

a. 科学性与实用性相统一原则。水生态文明制度建设要从目前我国面临的水问题出发,使制度建设具备科学性、合理性,同时兼顾公平和效率,简明易行,可操作性强。

b. 兼顾整体性和协调性原则。应将各项制度视作一个有机整体,各类型制度间应相互依托,相互影响,形成合力。需统筹考虑经济社会发展与水生态环境保护之间的关系,实现最佳制度模式。

c. 可持续性原则。在制定和执行各项制度时,应牢固树立人水和谐理念,以水定需、量水而行,推动保护和发展相协调。

表1 水生态文明制度分类

2.3 理论依据

作为一种战略思想,生态文明产生的直接背景是可持续发展理论,以及处于可持续发展理论核心的承载力理论。1991年,世界自然保护同盟、联合国环境规划署以及世界自然基金会提出了一个“可持续发展”定义:在不超出生态系统能力的情况下,改善人类的生活品质[19]。

上述定义中所称的生态系统涵容能力就是生态承载力的概念。“承载力”一词源于生态学,原用以衡量在某一环境条件下特定区域可维持某一物种的最大数量[20]。在资源和环境领域中,承载力概念得到延伸,用于说明生态或环境系统承受人类活动的限度[21]。生态承载力指生态系统的自我维持和调节能力,资源与环境子系统的供容能力及其可维育的社会经济活动强度和具有一定生活水平的人口数量[22]。具体来说,生态承载力的支持能力取决于三个方面,分别为生态弹性力、资源承载力和环境承载力。其中,生态弹性力指生态系统的自我维持和调节及其抵抗各种压力与扰动的能力大小;资源承载力是指一定时间和区域范围内,在不超出生态系统弹性限度条件下的各种自然资源的供给能力以及所能支持的经济规模和可持续供养的具有一定生活质量的人口数量;环境承载力指在一定生活水平和环境质量要求下,在不超出生态系统弹性限度条件下环境子系统所能承纳的污染物数量,以及可支撑的经济规模与相应人口数量。水资源、水灾害与水资源承载力相对应,可通过水资源合理利用与监管类制度加以应对;水环境、水生态与水环境承载力相对应,可通过水环境和水生态有效管控类制度加以应对;而涉水生态系统的管理则与生态承载力相对应。涉水空间有序管理类制度为水资源合理利用与监管类制度、水环境和水生态有效管控类制度提供指导,而后两者的绩效则有待评价和考核,其考核结果将反馈至前者(图1)。

图1 水生态文明制度体系逻辑框架

2.4 水生态文明制度体系框架

主要从涉水空间有序管理、水资源合理利用与监管、水环境和水生态有效管控、评价和考核4个方面对上述制度进行归类,构建起包含36项子制度的水生态文明制度体系框架(图2)。

图2 水生态文明制度体系框架

3 水生态文明制度实施现状分类

在第2节构建水生态文明制度体系框架的基础上,对各项制度的实施现状进行分类,分类依据主要包括:试点试验状况、法律法规是否已有规定、是否需要调整现行法律法规及体制等,并判断各项制度所处的实施阶段。处于“初级阶段”的制度包括“尚处于概念阶段”的制度;处于“高级阶段”的制度包括“已经试验,可以推广”和“法律法规已有规定,相对成熟,可在全国实施”的制度;其余则为处于“中级阶段”的制度。主要分类结果如表2所示。

由统计结果可知,涉水空间有序管理类制度包括6项子制度,其中2项已完成试点试验进入推广阶段;2项尚处于概念阶段,总体思路尚不健全;2项需要调整现行法律法规;1项需要调整现行体制。

水资源合理利用与监管类制度包括17项子制度,近88%的子制度与现行的法律法规存在矛盾、冲突;约29%的子制度与现行体制不匹配;高达65%的子制度仍处于试验阶段,其可行性有待验证。

水环境和水生态有效管控类制度包括8项子制度,高达75%的子制度存在法律法规不完善的问题;需要调整现行体制的子制度占50%;而正在进行试验的子制度所占比重约为38%。

评价和考核类制度共有5项子制度,其中3项正在试验,2项已经通过试点试验,可向全国推广。

总体来看,近64%的子制度改革需要调整现行法律法规;约28%的子制度需要调整现行体制;约47%的制度,目前仍处于试验阶段,其可行性有待验证(表3)。

由此可知:①某些制度,虽已出台相关指导意见,并进行了试点试验,但在具体实施过程中出现了若干问题。因此,在下一步试点工作中,需针对出现的问题,制定解决方案,进一步积累经验,完善相关制度安排。②某些制度虽在相关法律法规中已有原则性规定,但缺乏可操作性,需要继续通过试点工作,总结经验,进而完善已有法律法规。③某些制度与现行法律法规和体制存在矛盾、冲突,如开展试验工作,需向国家有关机构提请在试点范围内暂时调整相关法律法规。

4 政策建议

4.1 涉水空间有序管理

针对水功能区划制度,为树立其权威性,应尽快出台实施细则或条例;应进一步强化《全国重要江河湖泊水功能区划》的刚性约束,建立起严格的分级分类监管体系[23]。关于河长制,应将由党政领导担任河长与流域管理体制改革相结合,研究跨省级行政区和流域层面河长制的实现方式,使这一河湖管理保护制度更加专业化、长效化。水生态红线的核心指标及管控制度体系,目前尚处于概念阶段,总体思路尚不健全。未来时期内,应在空间上划定水生态红线,并从生态文明、生态红线、水生态红线3个层面确立相应的管控制度[24]。

4.2 水资源合理利用与监管

表2 水生态文明制度实施现状分类

表3 水生态文明制度实施现状统计 %

针对最严格水资源管理制度,适时开展相关行政法规和配套规章的建设,研究制订《水资源管理条例》,进一步细化考核责任,并强化结果运用。关于水流产权确权制度,建议对《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规进行修订,明确水流产权确权的概念、内容、确权方式和保护措施,加强对基础性理论问题的研究,建立覆盖全国的水流产权确权平台,实现全国范围内水流产权确权登记信息的统计、公布和动态更新,并与全国水权交易平台整合;推进水权交易的规范化,分类型、分地区开展水权交易试点。关于农业水价改革,应健全农田水利工程运行成本合理分担机制,并同步建立农业用水补贴机制。针对水资源监管体制,建议明确其管理目标和原则,逐步建立资产登记、资产核算和审计等相关制度。对于水流生态保护补偿机制,应加快制定水流生态补偿条例,明确水流生态保护补偿的基本原则、主要领域与对象范围、资金来源与补偿标准、补偿方式与补偿效益及其评估机制、相关主体的权利义务、监督考评机制以及责任追究机制等,积极尝试将社会资本引入水流生态保护补偿实践,扩大补偿资金来源,大力拓展横向生态保护补偿方式。关于水资源循环利用制度,建议制定“水资源循环利用法”,从农业、工商业、居民生活等方面明确相关规定,并完善水资源循环利用的激励机制。关于建立统一的节水产品体系,应建立相关法律法规,明确管理定位、职能设置、资金渠道等,完善节水产品技术标准体系,建立水效标识管理制度。针对湿地保护修复制度,建议协调相关部门,出台湿地保护条例,明确保护主体、职责权限、管理程序、奖惩措施等。

4.3 水环境和水生态有效管控

针对水环境保护管理制度,未来国家生态环境管理相关职能,应主要由“二委一部一局”(国家发展改革委、自然资源资产委、资源与环境保护部、国家生态环境质量监测评估局)负责,实施分权化大部制改革[25]。关于农村水环境治理体制机制,应打破二元化的环境保护格局,加大农村的水环保设施建设力度,建立城乡统筹的水环境治理体系。对于水污染物排放许可制,应尽快出台实施细则,统一水污染物排放许可的实施主体,由一个行政主体负责一类许可,扩大该制度的适用范围。针对水污染物排污权交易制度,在即将修订的《水污染防治法》中,应当充分纳入对排污权有偿使用与交易制度的考虑,应尽可能明确排污交易规则、监管程序和法律责任等,将培育二级市场作为制度落实的重点。关于水污染防治的跨部门协调机制,建议整合流域内的水功能区和水环境功能区,建立流域水环境综合管理数据共享平台;整合流域内相关部门设立的水质监测站点并按照综合功能区划进行优化,在统一评价的基础上实施统一发布;组织有关部门联合编制流域水环境规划,实现不同规划的有机衔接,保证规划的有效实施;规划评估与考核,探索排污许可与取水许可的联合发放,实施环境目标责任制。对于水污染防治区域联动机制,建议将其写入法律条款,以流域为单元设立试点,建立跨行政区、跨部门的协调机制。关于水生态环境损害赔偿制度,应研究制订专门法律,同时建立协商、诉讼、损害评估、资金保障和公众参与等配套制度。针对健全水环境信息公开制度,应加快出台环境信息公开条例,推动各类环境政策法规纳入其中,明确列举不予公开的环境信息范围,增加规定的清晰度,加大对不予公开、不及时公开、不全面和准确公开的监督和责任追究力度。

4.4 评价和考核

目前,《生态文明建设目标评价考核办法》已提出了制定考核目标体系的相关要求,下一步应根据试点经验,建立适合不同地区、不同流域的水生态文明考核目标体系,加强绩效考核。就水资源环境承载能力监测预警机制而言,需要开展评价,进一步完善评价指标和评价方法,探索对超载区域的监管措施。探索建立水生态效绩离任审计与后评价制度,实行水生态环境损害责任终身追究制。对于违背水生态文明发展要求,严重破坏水生态环境和水资源的,无论责任人是否在职或调离,都必须严格追责。因决策失误造成水生态环境恶化的,必须进行追责并予以惩戒。实行水生态文明建设的地方党委和政府领导一岗双责制。以水资源资产离任审计结果和水生态环境损害情况为依据,明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。

5 结 论

a. 总体来看,虽然国家有关部门加强了水生态文明建设顶层设计,但对水生态文明制度建设的认识有待进一步深入,顶层设计论证有待进一步充实,制度体系的整体性和协调性有待加强,以体现水治理能力现代化对水生态文明制度体系建设的要求。

b. 所构建的水生态文明制度体系框架包括涉水空间有序管理、水资源合理利用与监管、水环境和水生态有效管控、评价和考核4个方面,共36项子制度。

c. 某些制度虽已出台相关指导意见,并进行了试点试验,但在具体实施过程中出现了若干问题,需针对出现的问题,制定解决方案,进一步积累经验,完善相关制度安排;某些制度虽在相关法律法规中已有原则性规定,但缺乏可操作性,需要继续通过试点工作,总结经验,进而完善已有法律法规;某些制度与现行法律法规和体制存在矛盾、冲突,如开展试验工作,需向国家有关机构提请在试点范围内暂时调整相关法律法规。

d. 水生态文明制度体系建设将从以“新理念—指导意见—制定规划—确定目标—开展试点和工程—全面推进”为代表的目标治理模式,逐步走向水治理能力和治理体系现代化。

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Researchonthesystemframeworkofwaterecologicalcivilization

ZHANG Conglin1, QIAO Haijuan2, DONG Leihua3,4, WANG Yi1, ZHANG Changzheng5

(1.InstitutesofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China; 2.NationalResearchInstituteforRuralElectrification,MWR,Hangzhou310012,China; 3.GeneralInstituteofWaterResourcesandHydropowerPlanningandDesign,MWR,Beijing100011,China; 4.BeijingEngineeringCo.,Ltd.,PowerChina,Beijing100024,China; 5.BusinessSchool,HohaiUniversity,Nanjing210098,China)

In order to resolve the water problems, including water resources, water environment, water ecology and water disaster in China, a logic framework of 36 sub-systems was built. This logic framework was based on the ecological carrying capacity theory which contained ecological elastic capability, resources carrying capacity and environmental carrying capacity, and the basic characteristics of water ecological civilization was also considered. The system of water ecological civilization could be divided into four categories, including orderly management of water space, rational utilization and supervision of water resources, effective management of water environment and ecology, evaluation and assessment. Through statistic analysis of the sub-systems for each category, basic problems and solutions were proposed. First of all, there were some problems in the process of pilot. Corresponding solutions should be made to accumulate experience and improve the sub-systems. Furthermore, some sub-systems in laws and regulations were too simple and they should be refined in the future. Last but not the least, some sub-systems contradicted with the present laws, regulations or systems. Before piloting, relevant laws, regulations or systems should be adjusted temporarily.

water ecological civilization; institutional system; present situation classification; policy suggestion

国家自然科学基金青年基金(71503245);中国科学院科技战略咨询研究院院长青年基金(YZX1101Q01);中国科学院战略研究与决策支持系统建设专项(Y600771601)

张丛林(1985—),男,助理研究员,博士,主要从事水管理战略研究。E-mail:zhangconglin@casipm.ac.cn

10.3880/j.issn.1006-7647.2017.05.005

TV213.4

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：1006-7647(2017)05-0028-07

2016-10-31 编辑：郑孝宇)