行政机关绩效管理存在的突出问题及其对策

王士恒

【摘要】推进行政机关绩效管理是创新行政管理方式的重要方面，是全面深化改革的重要任务。一些地方和部门在积极探索并取得明显成效的同时，在认识上还存在一些偏差，在实践中还存在一些问题。本文从剖析行政机关绩效管理工作存在的突出问题及原因着手，在坚持改革方向的前提下，提出了相应的对策和建议。

【关键词】行政绩效管理 突出问题 改进思路

大力推进政府绩效管理，是深化行政体制改革的必然要求，也是全面深化改革的重要任务之一，对于创新行政管理方式、提高政府公信力和执行力、建设法治政府和服务型政府具有重要意义。党的十八大以来，按照党中央、国务院的部署和要求，各级行政机关进一步加大绩效管理试点工作力度，形成了许多富有成效的管理模式。但由于开展这项工作的时间不长、经验欠缺，当前不少方面仍处于摸索阶段，还存在着诸多需要解决的问题。

一、行政机关绩效管理存在的突出问题

（一）推动实施的单向性

与科层制行政组织体系相对应，各地各部门在推动绩效管理上带有行政机关典型的“自上而下”的特点，一级抓一级、一级带一级、一级评一级。这样推动的好处，在于能够充分发挥管理权威，强化管理资源整合，提高组织实施效率。但由于缺乏“自下而上”的互动，也不可避免地出现了绩效管理理论中典型的效应层层衰减现象，导致推进过程中的“上热下冷”。从绩效考评主体来看，有些考评单位片面把绩效管理视作控制下级单位的一种权力，偏重于运用考评手段传递工作压力，而忽略了对下级单位的沟通和反馈、指导和帮助，难以真正实现通过绩效管理促进持续改进的目标。从被考核单位和个人来看，由于沟通不够、参与度不高，往往被动接受考评，因而过分关注绩效指标得分和考评排名，把时间和精力用在能够获得加分的表面文章上，而不是深入分析导致绩效结果的根本原因，进而积极采取措施去提升改进绩效。

（二）指标设置的琐碎性

一些行政机关在制定绩效指标时战略站位不高，过于关注细枝末节， 在指标设置上宽泛散漫、面面俱到，罗列各部门各岗位的全部工作事项和日常管理指标，惟恐有遗漏。这样做看似囊括了各个环节、各个部门，实则事无巨细、庞杂繁琐，稀释了关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI）的权重，无法有效发挥导向作用和标杆作用。对被考评对象而言，主次不分的考评指标只会分散其关注重点和注意力， 在工作中无所适从、被动应付，操作耗时费力，陷入事务主义。对考评部门来说， 叠床架屋的衡量指标只会拉高管理成本、分散管理精力、降低管理效率，无法保证组织战略目标的实现。

（三）考评运作的封闭性

行政机关作为提供公共产品和公共服务的主体，与企业的社会属性不同，承担的社会职能也不同，其组织绩效的考评重点应是促进经济社会发展并实现公众满意的经济性，提供公共服务并保证公平待遇的有效性。因此，行政机关绩效考评应高度重视社会评价。但截至目前，绩效考评工作更多的仍是局限在行政机关内部完成，公开性、透明度不够，外部评价相对缺失，缺少有效的社会监督。即使在行政机关内部，参与考评的主体范围也比较狭窄，评估的客观性、全面性得不到有效保障。这导致群众参与行政绩效管理热情不高，“走过场”、形式主义等问题依然比较突出。

（四）信息支撑的孤立性

信息孤岛现象是行政部门推进信息化建设进程中的痼疾，在绩效管理工作领域依然没有得到有效解决。一方面，一些考评单位尚未建立起统一的绩效管理平台和信息数据平台，庞大的考评数据由于缺少绩效系统的支撑，需要通过人工核查取证和统计考核，造成被考评单位和个人疲于填报各种表格、撰写各项材料，平添了工作量，拉低了整体效率，增添了抵触情绪。另一方面，有些单位虽然开发了绩效管理平台，但未能有效对接核心业务系统和综合办公系统，难以实现自动提取考评数据，考评信息大多还是只能通过文字报告的形式获取，无法保证绩效考评的客观性和准确性。

（五）结果运用的单一性

在由计划、追踪、评估、反馈和结果运用等环节构成的绩效管理循环系统中，结果运用是确保实现绩效目标的关键一环，但实践中恰恰是整个体系中最弱的一环。由于各种原因，对行政组织的绩效结果运用，目前更多的停留在打分排名、内部通报及批评表扬等层面，一些被考评单位满足于“不争最优，不居最后”。对个人的绩效结果运用，主要体现在公务员评先表优、干部选拔任用等方面，名为“结合”“挂钩”，实则可操作性不强，激励或约束效用并不明显，尤其是负向淘汰机制缺失，“干多干少一个样、干好干坏一个样”的现象仍未从根本上得到扭转。

二、产生问题的原因分析

（一）文化层面：没有形成高度的价值认同

绩效文化概念的提出源于企业文化，它渗透到绩效管理的各个环节之中，为绩效管理系统的展开提供“软资源”，使得组织中的领导和员工把追求卓越绩效当成一种习惯。但在行政机关绩效管理实践中，如何将绩效与文化相结合，形成具有行政部门特色的绩效文化尚无明显突破。一些地方政府和部门在实行绩效管理过程中，尽管思想上高度重视，也注重宣传发动，但更多地采取的是“强推”方式，过多地强调单向施压的考核导向和绩效考核的工具属性，缺乏绩效沟通和理念普及，没有在全员中形成广泛共识，更没有形成浓厚的绩效文化氛围。与实施绩效管理的初衷相比，一些单位和领导干部，特别是基层行政机关工作人员对深化绩效管理的意义和作用认识不够，仅仅把绩效管理当作上级布置的本职工作之外的一项任务而已，没有真正将其视为促进组织和个人持续成长的有力抓手，缺乏从自发到自觉的主动性，甚至滋生消极懈怠思想。

（二）制度层面：顶层设计与配套措施相对滞后

从单纯的目标考核、绩效评估到真正意义上的绩效管理，我国行政机关绩效管理工作具有较强的自发性特点，在顶层设计上目前只提出了原则性要求和目标，缺乏有效的政策指导和相应的法律法规。由于统一的规划和指导缺位，各地各部门在实践中更多的是自我摸索和相互借鉴，绩效管理的内容设计和指标体系构建大多基于自身需要，以容易量化的經济指标为主，对涉及群众切身利益的民生指标关注不够，没有将公众的满意度作为政府绩效评价的重要依据，并主动为公民的有序参与提供便利。在结果如何应用上也缺少刚性的制度安排，尽管提出了将绩效考评结果作为公务员年度考核、干部选拔和晋升、评先表优奖惩等的重要依据，但很多单位并未出台具体配套制度予以落实，导致对评估结果的利用和管理较为随意。endprint

（三）操作层面：内外掣肘与约束较多

在行政机关内部，由于缺乏有效的绩效沟通，绩效考评部门往往单兵作战，受限于信息来源渠道窄化，上下及横向信息不对称现象比较常见，给客观、规范、高效地实施绩效考评带来了很大的难题。受公务员制度、工资制度、职务晋升制度的限制，绩效考评在短期内很难扭转行政机关“能进难出、能上难下、能奖难惩”的局面，绩效结果运用的权威性和刚性约束不够。特别是随着津补贴日益规范和各类福利待遇相应缩减，绩效结果与个人薪酬关联度更加弱化，行政机关尚未找到新的替代手段，面临着直接利益驱动要素缺失、激励机制不足的现实困扰，干部职工参与绩效管理的积极性不高。在外部，公民和服务对象对行政绩效管理了解不够，参与绩效评估的渠道不多，群众行政参与的质量和效果不高。

三、改进和完善行政机关绩效管理的思路与对策

（一）把行政绩效文化培育放在更加突出的位置，提升价值认同

绩效文化是一种软环境，关系各利益相关者对绩效管理能否自觉认同、积极参与，是决定行政机关绩效管理成效的深层因素。行政机关要坚持全员参与、共同推进的原则，广泛开展绩效文化理念及绩效管理理论的学习培训，举行绩效文化主题宣传宣讲及分享，让绩效价值观深入人心，创造良好的文化氛围，使行政机关人员学会用绩效管理的思维认识工作，用绩效管理的方法分析工作，用绩效管理的手段推进工作。要高度重视绩效沟通之于绩效文化建设的极端重要性，无论绩效计划、绩效执行，还是绩效评估、绩效反馈，各个环节、各个层面都需要广泛深入沟通。只有这样，绩效管理才能在全体组织成员中形成共识，增强全员主人翁意识，吸引大家积极参与，建立起一种参与、沟通、评价、提升绩效的心智模式，使绩效管理真正发挥好“持续沟通、持续改进”的作用。

（二）将成熟的经验和做法上升为制度，提升规范化水平

经过一段时期的“摸着石头过河”，行政机关绩效管理工作业已具备制度固化的基础条件，需要加大制度建设力度，严格规范绩效管理的程序和方法，从而保证其在今后的运转中不会偏离轨道。这既有赖于国家层面加快绩效管理法制化步伐，健全政府绩效管理总体规划，对地方和部门绩效管理进行有效指导和约束；同时各级行政机关自身也要加大顶层设计力度，持续完善具有操作性的绩效管理制度体系。重点需要优化完善两个方面：一是运行制度，包括涵盖绩效管理目标任务、遵循原则、工作机构及职责、体系框架、指标设置、过程控制和结果运用的具体操作办法；二是配套制度，对绩效管理涉及的行政人员选拔晋升、年度考核、教育培训以及第三方评估、信息资源共享等相关领域进行全面梳理，做好衔接配套工作，保障绩效管理的有效运行。

（三）以双向互动优化绩效指标体系，凸显引领导向作用

借鉴企业绩效管理的成功经验，树立内部客户的观念，转变考评指标的制定和落实单纯依靠“自上而下”的推动模式，辅之以“自下而上”的拉动模式，赋予被考评机关更多的指标制定话语权，深化上下沟通，使指标设置更加贴近实际，更好地响应客户需求。在此基础上，上级考评单位应重点把握三个方面：一是突出關键绩效指标的战略引领性，确保战略目标与年度重点任务的紧密结合和有序衔接，避免事无巨细地罗列指标；二是强化所有指标的切实可考性，突出量化指标，压缩定性指标，对确实无法量化的工作项目明确具体标准，合理设定档差；三是注重个性指标的客观差异性，既考虑共性指标的统一约束，又考虑个体之间职责和任务的差异，使绩效指标体现不同层次、不同地区、不同部门的差异和特点，做到科学合理、真实管用。

（四）注重现代信息技术在绩效管理中的应用，提升智能化水平

提高绩效考核流程的信息化、智能化，既能减少人工干预因素，保障考评依据的真实性和准确性，又能有效降低绩效管理实施的成本，减轻基层和绩效管理部门的工作负担。行政机关要把开发相应的信息系统与推进绩效管理统筹安排，杜绝“两张皮”问题和信息应用滞后现象，充分考虑绩效管理对数据提取的需求，构建绩效管理系统与核心业务系统、综合办公系统以及各个专业子系统的信息同步机制，逐步扩大自动抽取数据考核的指标比例，减少手工录入统计，实现绩效考评随时抽取、节点控制、自动考评、统计分析、实时展示等功能，确保从数据采集到结果生成整个考核流程的全覆盖。

（五）拓宽绩效考评结果运用通道，形成稳定预期

从长远看，国家在顶层设计层面应有针对性地消除行政绩效管理结果运用面临的法律法规政策等障碍，使货币性奖惩、人员退出以及基于绩效结果的职位晋升等手段的运用有法可依。但在现有的规制约束下，各级行政机关也并非无所作为，可从满足需求的角度出发，探索应用多样化的非物质需求激励手段，可供选择的路径如为绩优个人提供国内外高层次学习深造平台，系统上下、内外多岗位交流锻炼平台，参与和体验管理者的角色扮演平台，授予荣誉或带薪休假、疗养等非货币化奖励平台，等等。对绩优组织，可将绩效结果与个人绩效实施深度关联，使组织绩效与个人绩效成为密不可分的共同体。

参考文献：

[1]刘旭涛等.如何推进政府绩效管理[N]. 人民日报，2013.

[2]国家税务总局办公厅.税务绩效管理研究（第1辑）[M].北京：中国税务出版社，2015.

[3]刘伟元，樊瑞波.走出绩效管理的八大误区[J].土木建筑学术文库，2008.endprint