健全治理体系是重要路径之一

文／吴 明

到2020年要基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制。而实现这一目标的重要路径之一是健全公立医院治理体系。

建立高效的政府办医体制

由于公立医院管理权责分散在编办、发改委、财政、人社和卫生计生等多部门，办医主体不明确。各个政府相关部门都无法真正对公立医院发展方向和重大决策产生决定性的影响，且各部门在政策和管理上缺乏统筹协调性，是政府办医职能不完全到位的主要原因，也导致公立医院的部分重大决策权由医院院长实际掌控，且权力的使用缺乏有效制衡，成为公立医院过度追求经济利益、公益性淡化的主要原因之一，公立医院的运行偏离了政府举办公立医院的目标。但同时，政府又在不同程度上通过行政手段直接干预医院的经营管理事务，不仅影响到公立医院的管理效率和效果，也因权责扭曲而难以问责。

因此，健全治理体系首先要明确政府对公立医院的举办职能，并建立起高效的政府办医体制。主要做法是建立以由政府领导牵头，政府相关部门、人大代表和政协委员以及其他利益相关方组成的公立医院管理委员会为主要形式的政府办医疗机构，行使公立医院举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等，可下设管理中心作为执行机构，履行政府的办医职能。在此基础上，明确院长权责，落实公立医院独立法人地位，形成以产权链条为核心的公立医院治理体系。

明确院长的激励和约束机制

在建立高效政府办医体制、落实政府举办职能的基础上，明确公立医院院长权责，建立与公立医院独立法人地位相一致的治理结构和治理机制，形成决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。

政府作为举办主体，主要通过影响公立医院院长权责，来改变目前公立医院扩张型发展战略和做大收入规模的运行模式，促使公立医院在保证质量的前提下，有效控制成本，减少不合理医疗费用的发生。主要措施包括审议公立医院章程、发展规划、预决算等，决策重大事项，聘任公立医院院长，对公立医院实行运行监管和绩效考核等，从而建立起有效机制激励和约束院长。目的是通过落实公立医院院长自主经营管理权调动院长的积极性，激励公立医院按照政府设立的目标发展和运行，并通过对院长权力使用的制衡减少和控制公立医院对群众利益的偏离，实现政府举办公立医院的目标。

建立有效的制衡机制

既往公立医院出于自身发展和利益的考虑，存在盲目扩大规模、追求收入最大化以及过度提供服务等问题，主要原因之一就是在分权的同时，对公立医院院长权力的使用缺乏有效约束。《指导意见》提出落实公立医院经营管理权，如果缺乏有效制衡，可能会导致公立医院形成更为严重的内部人控制。因此，建立起有效的制衡机制更为重要。

首先要明确政府的公立医院监管职能。一是作为“所有者”在产权链条上对公立医院及其院长的监督；二是作为政府行政管理部门，建立起综合监管制度，包括完善法律法规体系，制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，强化对公立医院医疗质量安全、医疗费用、不规范行为的监督以及对公立医院经济运行和财务活动的会计和审计监督，同步推进医保支付方式、取消药品加成、调整医疗服务价格、降低药品耗材价格、“两票制”等改革，并建立有效的医疗服务市场竞争机制，形成对公立医院的有效约束，以保证院长“有权不任性”。