对推广运用PPP模式的有关问题的探讨

尚华

【摘 要】 近几年政府和社会资本合作的PPP模式在建设城市基础设施、提供公共服务中扮演日愈重要的角色。特别是基础设施滞后、资金不足的中西部地区更为各级地方政府所青睐。PPP模式在中西部发展快、势头猛，给人以目不暇接、日新月异之势。但是由于PPP模式最近几年才推广，各地推广应用现实经验不足，尤其缺乏法律法规的支撑，加之缺乏真正熟悉政策和业务的人员，不少项目往往从前期可行项研究、选择资本方、投资与施工建设，到后期的运营、投资回报等，均存在极不规范的情况。

【关键词】PPP模式；推广

近两年，笔者通过有限的参与PPP项目的评审工作，从多层面发现推进PPP模式面临的相关问题，就此提出一些对策及建议。

一、缺乏权威的法律法规

PPP模式在我国作为一项创新性改革，资金规模大、建设周期长、涉及社会面广，必须要靠法律法规保障并有效引导，否则花样百出、后果严重。

1.地方政府的定位如何确定。作为PPP项目授权主体的政府发起PPP项目，主管部门主持编制三个文件，并与社会资本签署“框架协议”，授权项目实施单位出资与社会资本共同设立项目公司，这是目前大部分PPP的运作模式。地方政府既是法律政策支持者、标准制造者、审核批准者、监督管理者，同时优势项目参与方，这就导致行为主体和责任主体不一致的问题。

2.由于法律制度框架不完备，部门政策不一致，目前项目运作依循的基本是“……通知”“……暂行办法”“……实施意见”等等。严格的说以上通知办法类文件均不能代替法律法规。再加上发改委、住建局、财政部等都在发文，有了矛盾听谁的？有的地方为了推进PPP项目，还成立了项目推进中心或项目指挥部等临时机构，这些机构的法律地位界定模糊，权利职责不明确，如何依法开展工作，这些都需要通过立法来进行规制、进行整合，使之系统化，便于规范操作。PPP模式中政府的行为边界在哪里？政府主体只是政府和政府部门，包不包括国有企业或事业单位？而社会资本如何界定？多级“框架协议”“协议”“合同”一旦有分歧或诉讼，是作为行政协议还是民事合同来对待？所以目前PPP立法是当务之急，既可以打消参与各方疑虑，保障各方权益，又可以激发社会资本最大的投资在积极性。

二、缺乏规范的实施程序

现在地方上，尤其是中西部地区都存在一种倾向，即试图通过PPP模式来迅速缓解投资下滑，弥补由于经济下行导致的区域投资不足，解决基础设施欠账的问题。由于这种功利性倾向目的。在PPP项目实施中，只要主管部门提出项目意向、项目名录，在无可行性研究报告无具体方案，只有意向的情况下，领导定下开工时间。没有科学的识别、准备、相关部门立马轻率地委托社会中介机构编制实施方案、项目物有所值的评价报告、财政承受能力的论证报告。试想在这样的情况下，主管部门和中介机构能编出什么样的报告来，凭空仅用十天半月一个数亿元数十亿元项目的实施报告就出台了，这样的报告科学吗？真实吗？可信吗？可切实指导具体实施吗？答案当然是否定的。过往的项目实例也证明，如果没有真实可信的可行性研究报告，没有方案及相关数据的支撑，就会给社会资本提供谋取暴利的机会，项目实施也会陷入一个不断修改变化、投资无法控制的境地。笔者认为，PPP项目的推出，基本程序是必须遵守的，一个项目的推出必须科学论证，实事求是。可研必不可少，方案设计、方案估算及评审必不可少。这既是对项目负责更是对社会负责，有了这些，然后才能为政府决策提供切实可靠的依据，PPP项目才具有了“出生证”，这才能最大限度体现政府行为的科学性、权威性，才能讓社会资本放心的参与进来。

三、缺乏必要的监管内容

这又是一个由于缺乏相关法律法规容易出现的空白，有的地方对PPP的看法还存在认为只是政府采购形式上改变了，只需要按常规监管工程质量、进度、造价就可以了，忽略了PPP项目的特殊性。常规项目包括预算编制审核监督、预算执行监督、事后绩效评价等监管模式，但在PPP项目中则多了融资、融资使用、融资风险控制等其重要性核实务性远远超过常规工程监督，而且提高项目全寿命周期监管的能力，防止碎片化监管，加大信息披露力度拓宽公众监管渠道和手段，建立外部绩效跟踪考核体系，统筹规划监管体系尤为重要。

四、缺乏合理的社会资本概念且私营业主融资有可能出现“瓶颈”

社会资本如何界定？尽管财政部财金[2014]113文《政府和社会资本合作模式操作指南（实行）》上有所说明，现实中有相当多可能，实施起来确实难下断章。从已实施的项目来看，大多数社会资本是按如下模式搭建而成：金融资本+大型央企省企建投公司+企业系统内或外系统大型设计公司。有的就直接由大型央企省企来谈判。而在一些特殊项目上如医院、学校这类项目，企业或联合体就根本不具有运营能力，都是各有各的目的、各取所需。金融机构参与进来就能长期放贷，稳定收益；央企省企不用招标（多是竞争性磋商谈判）几乎全额将施工利润、设计利润、设备采购利润收入囊中。至于项目运营，由地方政府、各主管部门、实施单位捡底了。如这种模式长期下去，受损的只能是地方政府。

五、地方政府缺乏真正熟悉政策和业务的人员

地方政府和项目实施机构都缺乏真正熟悉PPP政策和业务的人员，没有PPP项目运作经验，最多只能借鉴原来工程建设经验，操作能力更显不足。在项目谈判过程中，甚至难以与社会资本“对话”。自身谈判前就少有长时间请专家讨论相关条件，谈判时又主要是一定层次的官员发言，而官员多数对行业标准、成本核算、工程管理都不在行，也常常不请外部专家参与，加之大型央企省企在财力、层次、专业上的强势，结果很容易导致单方片面责任落到政府头上，对地方政府非常不利。可见人才队伍和能力建设是PPP发展的瓶颈问题，必须从长计议，展开系统及交叉培训，建立真正能为政府PPP项目服务的复合型团队。

综合上述，以上几点是在PPP模式运营之初所面临诸多问题的一部分，应在PPP项目实施过程中不断改进完善，更好的构建政府与社会资本方“共担风险，利益共赢”的合作模式，实现PPP项目的良性发展。endprint