地方审计机关垂直管理体制改革问题的研究

董雅荣

【摘 要】目前，我国行政体系中有大量强势机构实行垂直管理。地方审计机关管理体制改革是在不改变现有地方政府之间关系基础上的调整，而地方审计机关属于地方政府组成部分，审计工作是围绕地方党委和政府的中心工作展开。因此，这种体制上的调整必然形成多种利益矛盾交织，改革需要在探索中不断破解难题，不断调整和完善，从而能够更好的发挥其作用。基于此，本文分析了地方审计机关垂直管理体制改革问题。

【关键词】地方审计机关；垂直管理体制；改革问题

一、地方审计机关垂直管理体制改革的现实意义

1.有利于更好地适应审计环境的发展变化，促进民主法治建设

目前，我国市场经济体制日趋完善，审计机关在社会经济生活中发挥的作用越来越大。通过推动地方审计机关垂直管理体制改革，能有效拓展审计机关发挥作用的深度和广度，更好地满足国家治理的国市场经济体制日益完善需要，强化对政府经济管理的监督。

2.符合审计职业的内在要求，提高国家审计的独立性

审计独立是保障审计工作质量的重要前提。审计机构是政府的内部审计部门，但其组织、人事及经费都在政府的管辖范围内，因而缺乏独立性。这明显与审计工作需要保持独立性的要求相背离。对省级以下的审计机关实施垂直管理，可将地方审计机关从行政部门中剥离出来，降低地方审计机关对地方政府的依赖性，削弱审计工作外部环境所带来的不利影响，提高审计独立性。

3.配合经济社会发展趋势，使经济健康运行

近年来，财政部门省直管县趋势不断扩大，省对县财政下拨资金不需要经过市级财政，市财政与县财政上形成了一种平行关系。因省级审计机关人员不足，地方审计机关一般需要接受委托开展县级财政决算项目，出现了体制不顺畅的问题，通过地方审计机关垂直管理体制改革，建立审计监督网络，既能使政令畅通，也能使上级审计机关把握全局，同时也可以暴露各层级存在的风险和隐患，推动经济健康运行。

二、地方审计机关垂直管理体制改革问题

1.当前制度建设不健全

审计管理体制改革成功的前提条件是要拥有科学、完善的审计法规体系。此次管理体制改革为审计体制机制创新，目前尚无法律法规作出相关规定，甚至与包括《中华人民共和国审计法》在内的法律部分条款相冲突。地方审计机关也无统一完善的法律法规及制度体系。在审计业务上，如何在审计计划、查证、移送等各审计业务环节及信息化建设制定统一的制度规定，达到全省审计机关“一盘棋”，无相关指导；缺乏对审计队伍建设及人员任职的具体规定，对人员进出审计机关、上级人员在下级机关及下级人员提拔到上级机关任职等无相关规定；无全省范围内上下联动的行政经费管理办法及相应的考核方法，对如何保障地方审计机关经费、审计业务与机关经费和考核相结合无可操作的指引等。

2.各级审计机关应对能力欠缺

（1）省级审计机关任务加重、公信力受考验。①管理任务加大。人财物管理任务加重，以目前省级审计机关的情况，应对全省审计机关的管理有相当大的难度。②业务指导、沟通和协调等工作任务加重。在审计计划、查证、审理、执行、移送等方面，如何在全省形成趋于一致的执法标准值得探讨。③审计执行力和公信力是新考验。如何提高地方审计机关执行力和公信力及受托审计项目的质量等任重道远。

（2）地市审计机关覆盖面加大、审计业务力量不足。①审计实施省直管市县后，地级市审计机关对县财政资金监督管理面加大，不仅局限于本市，在省厅统一组织下会覆盖到全省各市县。②应对更多的大型行业审计的能力不足。省直管后上级审计机关安排的行业审计及异地交叉审计会占据市级审计业务的主导，而目前市级审计机关审计业务人员不足，审计业务力量薄弱。

三、加快推进地方审计机关垂直管理的措施

1.整合审计资源，完善社会监督体系

实行省以下审计机关垂直管理后，应从面的角度，把省、市、县三级审计机关的审计资源和审计力量整合起来，充分挖掘各级审计机关的潜能，以解决上下级审计机关之间力量不均衡的矛盾，最终实现审计监督效能的明显增强。

（1）要整合审计人力资源，实行省以下审计机关垂直管理后，省审计厅的工作人员相对较少，还担负着一定的专业管理职责，那么仅限省厅的审计力量是远远不够的，要举全省审计干部之力方能应对省审计厅业务范围大大扩展的实际。

（2）要整合审计项目资源，建议实行交叉审计、授权审计，省审计厅可以邀请地方审计机关参与审计项目，并给予地方审计机关一定的财力和物力的支持，确保审计目标的实现。

2.密合地方政府，發挥审计免疫功能

地方审计管理体制改革为省以下垂直管理，县市级审计机关直接对省级审计机关负责，由“块块管理为主”变由“条条管理为主”，但并不是说脱离“块块”。在地方实际审计工作中，财政收支审计和领导干部经济责任审计是与地方政府密不可分的。审计要想发挥好反腐利剑的作用，就不能游离于地方政府之外。实行省以下审计机关垂直管理以后，可能会导致审计对象与政府的工作重心出现一些偏差，还有些人可能会误以为审计机关不再是本级政府的部门，抱着一种来审自己就是找事、挑毛病的态度对待，淡化内部控制、自我调节的意识。而实际工作中审计机关与地方政府和有关部门的沟通与协调应当是一种内在要求。在改革过程中，不应仅限于上级审计机关对基层审计机关的领导和业务指导，还应在干部监督、反腐倡廉等方面加强与地方政府的联系与合作。这样在大大提升基层审计机关的业务水平的同时，也能提升地方审计机关在地方政府中的地位，发挥审计在促进和服务地方社会经济发展方面的建设性作用，使审计这个“免疫系统”为社会经济的发展保驾护航。

3.完善审计法规，增强政府审计权威性

地方审计机关管理体制改革后，要充分发挥其在我国国民经济生活中的经济卫士作用，一个必备条件就是要拥有完善、科学的审计法规体系。可以修改和完善审计法律法规，建立相关的审计准则，加强审计法制建设，从而强调政府审计的法律地位和强制性。

（1）根据我国社会经济发展的现实和新审计管理体制的实行，对审计法规和其他相关法规中不完善和不配套的问题进行补充和修改，建立适合我国国情并体现国际公认审计原则的审计准则体系，赋予审计法律意义上的权限，从而约束和规范审计行为，防范和降低审计风险。

（2）加强对地方各级审计机关执行审计法和审计准则以及依法处理审计查出问题的监督检查，健全审计复核、复议和执法监督制度，使政府审计机关既有审计权又有处理处罚权，既不越权也不缺位，提高审计执法水平。

（3）深入开展普法教育，组织审计人员认真学习审计和财政、金融等领域的法律法规，增强审计人员的法律意识，明确各自的审计执法责任，提高审计人员依法审计的自觉性，使每个审计事项都可以按照审计法律程序进行。

4.加强审计队伍建设，提高审计人员素质

建设结构合理、适应审计事业发展需要的高素质审计队伍，从而促进地方审计管理体制的改革发挥其应有的作用，可以从以下几个方面提高审计队伍的整体素质：

（1）优化审计人员结构。压缩非业务人员比例，补充财政、金融等宏观经济管理方面的人才，加大干部交流和轮岗工作的力度。

（2）建立培训制度。有计划地对审计人员分层次进行教育培训，保证每个审计人员每年至少有一定的培训学习时间；加强国家审计培训基地建设，开拓培训渠道；完善专业技术任职资格考试制度，制定具体考核标准及评审办法，加紧培养和选拔审计专家和审计业务尖子。

（3）开展职业道德教育。政府审计人员既要有公务员的政治、思想品德，又要有审计师的专业素质和职业道德。要提高审计人员的执业能力、道德素质，强化审计人员的风险意识。

总之，推动地方审计机关垂直管理体制改革，既能优化整合审计系统人力资源，同时还能整合审计系统的信息资源，因此进一步加强对其的研究非常有必要。

参考文献：

[1]董中超.地方债务风险及审计机关参与管理途径探讨[J].商业会计，2010，20：58-59.

[2]郭楠.垂直管理体制下税务机关与地方政府关系的研究[D].西北大学，2010.

[3]郑菲.地方审计机关独立性研究[D].西北大学，2008.endprint