地方政府债务适度规模研究

吴桃娥+凌众一+胡胜

摘 要：我国地方政府债务在数额上已经非常大，限定地方政府债务的规模并且加以管理已经成为了一个不得不考虑的问题。对地方债务合理规模指标进行探究，运用GDP负债率、财政负债率、债务依存度、政府财务杠杆这四个指标构建指标体系。最后，从分税制的改革、监管制度的落实等方面提出控制地方政府债务适度规模的途径。

关键词：地方政府债务；适度规模；指标体系

中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）27-0066-03

一、地方债务总体规模

我国地方政府债务数据急剧增长，据全国政府性债务审计结果公告截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元（见下表）。

从区域数量看，广东、浙江、四川、江苏等省是中国债务比例较高的省份，占总数超过1/3。从这个排名可以发现，各省的债务规模与同年的GDP收入排行以及经济总量排名基本上是相当的。这就如同企业一样通过一定程度的负债，利用财务杠杆，实现更好的资本利用率。

二、地方债务适度规模指数体系构建

地方政府债务是一把双刃剑，既能促进地方经济发展，也增带来经济运行风险，影响金融稳定与安全。地方政府债务适度规模是指，用相关指标进行度量地方政府债务规模使其保持在一个安全值以下，促进经济续发展。

参照企业的评估指标，从偿债能力和效用发挥两方面出发建立指标思路，在参数获取方面，这里本着综合考虑影响地方债务规模的各种因素的原则，从宏观角度主要考虑经济国民生产总值及发展速度等。在微观角度，需要考虑各地区的基础建设有待完善的程度，政府的投资习惯、城乡居民可支配收入等也会影响地方债务等。本文选取GDP负债率、债务依存度、政府财务杠杆等三个指标。

借鉴财务管理中对于企业偿债能力的杜邦分析体系，将这三个指标如同地方政府债务的四个维度的指标，以及参数有机结合进一个体系，就构成了一个衡量地方政府债务适度规模指数体系（见下页图）。

三、地方政府债务适度规模控制措施

我国许多地方政府债务规模超出了合理的标准，必须采取一定的办法，依照债务适度规模的评价体系，对债务规模进行有效控制。

（一）以适度规模为依据结构化调整中央与地方的税收分配

国务院1993年，颁布了《关于分税制财政管理体制改革的决定》，半数以上税收收入是中央政府收入，这就不可避免地让地方的财政显得捉襟见肘，各个地方政府的债务呈井喷式增长。纵观促使地方政府大额举债的原因，不管是公共服务压力的巨大，还是基础设施建设的迫切需要，归根结底，还是缺乏资金的问题，因此解决地方政府资金不足的问题，在控制地方政府债务规模的问题上显得尤为重要，而作为政府财政第一大收入的税收，自然在这里首当其冲。因此，完善税制已刻不容缓。

为此，我们需要改革中央与地方的分税制度，使得财权与事权得以平衡。笔者认为，比较好的分税方式是将所得税交给中央，增值税交给地方，其他共享税中，增加地方的分税比例。原因是，在地方财政收入中，所得税占的比例远比不上增值税，而且今天企业跨市甚至跨省乃至跨国都已经成为了家常便饭，若交给地方征税，难度是很大的，因为其税源控制相当困难。而伴随着“营改增”的贯彻，增值税的征收数额将显著增加。在其他共享税的分配中，诸如印花税的94%归属中央，显然留给地方的太少。

（二）强化债务审核

地方政府债务已经过于庞大，但在地方政府举债审核上，依然缺乏有效机制。在审核方面，借鉴美国学制度，地方政府债务资金项目必须经审批。另一方面是数量限制，这一限制则要根据地方政府债务适度规模具体确定。照此标准，地方的权力机关必须担负起审核债务预算的责任。与此同时，明确举债主体，“谁借的钱谁用，谁借的钱谁还。”在制度上，监管上禁止以他人名义举债的行为。同时，规范审核的程序，每一步都要进行严格的監管。

加强对融资平台的监管，尤其是新型融资平台的监管。首先，要进行分类管理，还需要整合现有的融资平台，提升融资能力，控制融资规模，降低融资成本。明确融资平台的监管主体，以便从外部加强对地方融资平台举债的监管，将地方政府债务规模控制在适度的范围，地方政府的融资行为可以得到有效的规制。而对于“影子银行”这类信用中介体系，应进行严格监管，不能成为政府监管的法外之地。其次，政府要对举债行为进行科学的决策。避免随意地举债，举债决策应充分走民主程序，避免草率举债；举债决策必须经过专家团队的论证和计算，而计算的依据便是前文所述的合理规模，在合理规模的限制下，举债才能更加理性。

（三）加强债务管理

地方政府债务控制采取前瞻性模式。自古避免风险讲求防范于未然，因此，应该成立各地方政府的债务风险监控部门，着手建立各级政府债务风险的预警体系和评价指标，当债务规模超过适度规模时，应该有相应的风险提示。同时，完善地方政府债务风险信息的透明度，建立健全政府债务偿还机制、评估机制和危机债务事件下的应急机制。除此之外，尽早设置预防政府债务风险的基金会，以便用于由于地方政府负债过大导致的信用危机或者其他突发性事件对地方政府信用的冲击。

需要建立统一监控体制。采用统筹把控，分级管理的各级地方政府债务管理模式。依照政府债务适度规模标准建立统一的监控体系，由专门监管机构定期和动态监控地方政府债务，随时掌握本级政府和下级政府的风险状况。建立地方政府偿债基金。债务偿还不可避免地需要稳定的偿债资金来源，地方政府要项目投资收益、财政结余资金或其他收入等按比例提取作为专用资金，建立起财政偿债资金，专门用于地方政府债务偿还，完善保障偿债机制。

在监控过程中，应建立地方政府债务的预警系统。地方政府的债务风险在不同地方、不同时间的表现程度和方式是不同的，因此需要建立一套以地方债务合理规模相关指标为基础，既符合地方财政债务现状，又能准确反映地方债务风险程度的债务风险预警系统，以此来监测和防备违约风险的发生。这个地方财政风险预警系统，应该依照地方政府债务适度规模评估体系，包括债务依存度、GDP负债率、财政收入负债率、政府经营杠杆等内容。科学合理地测定地方政府债务的风险水平，并对风险水平合理分级。

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[责任编辑 陈丹丹]endprint