认知视角下高校教育专项经费绩效管理研究

张小玲+浦科学+付亚兰

摘 要：随着我国教育经费投入的逐年增多，其使用效率和效果越来越受到社会的关注。通过引入心理学中的认知理念，从认知视角出发厘清高校教育专项经费绩效管理中的内在机理，基于“认知—行为—绩效”研究方法，探讨当前绩效管理的现状，从而挖掘出其中的症结所在，为我国教育专项经费绩效管理相关政策的制定与完善提供理论依据，同时也对推动教育专项经费绩效管理健康发展提供指导。

关键词：教育经费；绩效管理；认知理论；风险评估；内部控制

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）27-0068-03

随着我国财政性教育经费投入的逐年增多，其使用效率和效果引起诸多争议关注。因此，如何加强教育专项经费管理，厘清资源投入效果，提高经费使用效率，保证资金安全，是我国政府及普通高校迫切需要关注和解决的问题。

教育专项经费投入与产出间的关系是间接的、不易察觉的、难以描述的，基于此，本文引入心理学上的认知理论，通过对重庆市部分高校教育专项经费管理现状进行问卷调查，从事前预算、事中监督、事后结果及绩效跟踪等方面分析政府管理人员、高校管理人员、经费预算和使用人员等不同群体对教育专项经费的认知程度，沿着“认知—行为—绩效”的思路，挖掘出其中的关联关系，总结现状，发现问题，为教育专项经费使用效率最大化寻求理论与现实支撑。

一、相关概念界定

（一）教育专项经费

本文所研究的高等学校教育专项经费是指财政部于2013年12月30日印发的新《高等学校会计制度》（财会[2013]30号）中所规范的财政补助收入及上级补助收入中的教育专项经费。具体包括两部分：一是财政补助收入科目下核算的功能分类为“教育”的项目支出补助专项经费；二是上级补助收入科目下核算的专项资金收入。

（二）认知

认知（Cognition）在心理学中，它指的是通过形成概念、知觉、判断或想象等心理活动获取知识的过程，即个体思维进行信息处理的心理功能，被更多地用于分析人类的特定行为。

本文中“认知”主要关注的是个体对于高校教育专项经费绩效管理的接受和认识程度。教育专项经费涉及的个体主要有预算及使用人员、高校管理人员、政府管理人员。

（三）行为

行为（Behavior）在心理学中指的是人类在生活中表现出来的生活态度及具体的生活方式，它是在一定的物质条件下，不同的个人或群体在社会文化制度、个人价值观念的影响下，在生活中表现出来的基本特征，或对内外环境因素刺激所做出的能动反应。

本文中“行为”具体指教育专项经费预算及使用人员、高校管理人员、政府管理人员对教育专项经费的态度及所做出的反应。

（四）绩效

绩效（Performance）是指组织、团队或个人在一定时期内的投入產出情况。绩效管理是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制订、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。

本文具体指教育专项经费绩效管理，它包括事前预算编制、事中执行控制、事后决算考评三方面。

二、当前普通高校教育专项经费绩效管理现状及成因

由于经费的多样性、动态性及使用环境的复杂性、不确定性，教育专项经费的管理很难做到完全理性。教育专项经费的预算及使用人员、高校管理人员、政府管理人员等往往只能依靠各自对事务的认知来做出判断，决定实施行为，进而影响到教育专项经费使用绩效。基于三者之间的紧密关系，本文以“认知—行为—绩效”为主线，通过对政府管理人员、高校管理人员、教育专项经费的预算及使用人员进行问卷调查与访谈，得出结论（如下表所示）。

由于不同的个体对教育专项经费管理的认知不同，导致其做出的决策及管理方式不同，进而影响教育专项经费使用效率，本文认为当前教育专项经费管理存在如下问题：

在政策层面而言，由于当前教育专项经费种类较多，涉及面较广，尚不存在统一规范的专项经费管理办法，增加了高校管理人员及经费的预算及使用人员对政策的把握难度，加之高校自己独特的管理规定束缚，常常会导致经费无法按预算支出，甚至无法报销的情况。同时，教育专项经费项目申报任务往往在布置后不久即要求提交预算，导致高校的申报时间较为仓促，预算不能建立在充分调研、多方论证的基础之上，更不能全面考虑项目执行及单位发展前景，容易造成预算与实际情况相差甚远的局面。此外，当前对教育专项经费的监督体系也不够完善。

在高校层面而言，由于当前高校普遍存在“重立项、轻管理、重建设、轻机制”的情况，一些高校管理人员过多地看中申报是否通过、专项资金投入规模、资金分配及使用，并未结合自身的发展需要进行充分调研及论证。高校预算编制实行归口管理，缺乏统筹，导致预算不太精细，甚至丧失科学性。经费到位后，缺乏资金使用、执行、监督、评价等制度，内部控制规范体系及教育专项经费管理风险评价机制不健全，控制活动不严谨，导致预算编制不细化，执行不严格，决算流于形式。

在绩效管理层面而言，当前对教育专项经费绩效管理仅仅停留在对财务指标的考核评价上，绩效评价结果不能全面、动态地反映高校教育专项经费真实的管理情况。且当前高校普遍缺乏绩效管理方面的人才，也存在对绩效管理不够重视的状况，往往造成绩效目标制定、计划执行、绩效评价、结果反馈等环节相互脱节，不能协调统一，尚未形成成熟的理论指导体系。同时，由于教育专项经费及教育的特殊性，导致绩效很难马上评估。如学科建设经费的使用，经费用完后可能根本看不到什么效果，直到几年后，甚至十年后才能见效；有些项目的建设需要天时地利人和，如人才引进项目，不是学校愿意引进什么人才就能马上引进，而是需要经过考察，且双方都同意的情况下才可实现，往往需要较长时间，导致在项目规定的时间内无法完成既定目标，严重影响经费使用效率及绩效管理。endprint

三、加强教育专项经费绩效管理的对策

（一）自上而下，转变观念，完善规章制度

政府部门改变现有立项制度，对教育专项经费统筹规划，建立一套统一的管理制度，设立一套完整的教育专项经费管理理论体系。为了充分发挥经费使用效力，建议拓宽经费使用范围，甚至可以不受高校特有政策的影响，采用开放式结项的方式，实行过程监督，本着经费使用效率大于形式的原则，可参照科研经费管理改革，控制设备的采购量，考虑人员性支出因素，以期激励高校加强经费管理，最大限度地发挥经费使用效率。

高校应该重视教育专项经费管理，树立绩效管理理念，彻底摆脱“重立项、轻管理、重建设、轻机制”思想的束缚，重视教育专项经费绩效管理人才的培养，制定适合自己的教育专项经费绩效管理制度，确保经费立项充分论证，预算编制严谨精细，监督控制及时到位，绩效管理科学系统。

（二）由弱到强，逐步推进，加强预算管理

财政部于2011年7月5日发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》第3条指出：“逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算绩效管理机制。”

加强高校教育专项经费预算管理，一切从源头抓起。第一，要正确认识预算工作的重要性，提前谋划，合理安排预算工作。高校要抓好预算编制的宏观控制，对于申报的项目，要进行严格且深入的调研，综合考虑项目的可行性及同类项目预算的执行情况，结合单位自身的发展目标，科学合理地编制预算，切忌盲目和仓促的“拍脑袋”现象。第二，要实行严格的预算审批制度，以便于政府部门把握项目立项的可行性和必要性，同时，为教育专项经費预算在高校的正常执行提供进一步的保障。第三，要建立完善的预算编制体系，制定预算编制指导性文件及预算编制标准，成立囊括各专业的预算编审小组，明确项目预算责任制，第一责任人对项目实施过程中出现的情况承担直接责任，进而提高教育专项经费预算的严肃性。第四，要加强项目的预算控制，实施过程跟踪。政府部门要采取各种措施强化对教育专项经费的监管，高校也应适时监控预算的执行情况，财务人员应全程参与资金的管理，随时提醒项目经费的使用者关注经费使用进度及结余情况，必要时可以在一定范围内实行预算信息公开，在进一步规范项目经费使用和管理的同时，也可避免项目经费出现紧张与浪费共存的现象。

（三）从无到有，高度重视，实施内部控制

对于教育专项经费内部控制，高校要建立并落实教育专项经费使用、执行、监督方面的经济责任制；健全内部控制规范体系；完善教育专项经费管理风险评价机制，并进行风险识别和分析；预算编制精细化，预算执行严格化，决算考评绩效化；形成有效的沟通协调机制，保持经费管理信息畅通无阻。

对于教育专项经费监督，高校要加强审计力度，必要的时候可以采取内部审计与社会审计相结合的方式，同时也可适当加强院系及职能部门的监督责任。

（四）由表入里，逐渐渗透，贯彻绩效管理

加强教育专项经费绩效管理，各级管理者首先要树立绩效管理理念，改变过去“重立项轻管理”的思想，在立项前充分论证，严格预算编制，加强经费监管。其次，要建立一套系统科学的绩效管理制度，从绩效目标制定、预算编制、项目执行、监督管理、绩效评价、结果反馈到目标提升等环节都要面面俱到，确保绩效管理各环节协调统一，实现绩效管理持续良性循环。再次，绩效管理标准切忌整齐划一，要兼顾灵活性和固定性，确保绩效评价结果能全面、动态地反映学校教育专项经费绩效管理的真实情况。最后，要加强绩效管理人才的培养，加大绩效管理政策的宣传力度，进而加快我国高校教育专项经费绩效管理理论体系的发展步伐。

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[责任编辑 陈丹丹]endprint