固体废物进口政策调控分析及展望

刘伟，孙际洲

（静海出入境检验检疫局，天津301600）

固体废物进口政策调控分析及展望

刘伟，孙际洲

（静海出入境检验检疫局，天津301600）

从2017年出台的进口固体废物政策调控入手，介绍了我国废物原料进口历史与现况，分析了政策调整出台的背景，展望了本次改革后进口废物原料行业的发展前景，并对行业转型升级提出了合理化建议。

固体废物；环境保护；循环经济；转型

2017年4月，中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过了《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》）。会议指出，要以维护国家生态环境安全和人民群众身体健康为核心，完善固体废物进口管理制度，分行业分种类制定禁止固体废物进口的时间表，分批分类调整进口管理目录，综合运用法律、经济、行政手段，大幅减少进口种类和数量，要加强固体废物回收利用管理，发展循环经济。2017年7月20日，环保部要求年底之前禁止4类24种固体废物入境，包括生活来源废塑料、钒渣、未经分拣的废纸和废纺织原料等高污染固体废物。2017年7月27日，国务院办公厅全文印发了《实施方案》。随着调控政策的不断升级，表明固体废物进口管理制度正进行着重大调整，这是党中央、国务院在新时期新形势下作出的一项重大决策，是推动形成绿色发展方式和生活方式、保护生态环境安全和人民群众身体健康的一项重要制度改革。

固体废物一般指在生产建设、日常生活和其他活动产生的，在一定时间和地点无法利用而被丢弃的物质。固体进口废物原料初衷在于缓解国内原材料供应紧张的状况，替代部分矿产资源的开采加工，实现可持续发展。但是各进口管理部门也逐步认识到固体废物进口是一柄“双刃剑”：一方面从国外进口可用作原料的固体废物成为弥补国内需求的重要来源；另一方面由于废物原料具有来源复杂、种类多样、易夹带有毒有害物质和各种有害生物的特性[1]。在固体废物进口贸易中，受利益驱使逃避监管非法进口、加工、处置固体废物特别是危险废物情况屡有发生，使其承载了较大的环境风险和舆论敏感性，这也给监管部门带来了巨大的风险与挑战。本次改革将以彻底阻断洋垃圾进口渠道为重点，建立防止洋垃圾入境长效机制，同时提升国内固体废物回收利用水平。

1 我国废物原料进口历史与现况

改革开放以来，为缓解经济快速发展所面临原材料紧缺的问题，我国开始大量进口废物原料作为补充，至今已经历30多个年头，且进口的数量逐年递增。2009—2016年，全国进口固体废物原料量达5.5亿t，2013年后进口量出现过短期回落[2]。即使如此，2016年我国进口废物原料量仍达4 328万t（图1）。进口废物原料为推动我国经济发展做出了巨大贡献，而且经过多年来的完善与发展，国内逐步建立了较为完善的固体废物进口管理制度体系。各地区、各有关部门在打击洋垃圾走私、加强固体废物进口监管方面做了大量工作，取得一定成效。但由于具有易夹带各种有毒有害废物的特点，进口废物原料还是对我国产生了诸多不利影响。废物原料加工给加工利用企业所在地的生态环境、居民健康带来巨大危害，而洋垃圾走私也严重破坏了国家经济秩序，并且违反了相关法律。新闻媒体对洋垃圾入侵及其造成的污染问题屡屡报道，引起社会各界普遍的关注。

经过20多年的发展，国内大中型废物原料加工企业逐渐在采购、加工、排污处理和销售等环节形成了正规、完整的产业链。但除了正规的加工利用企业之外，一部分个体加工企业以小作坊的形式广泛分布于我国东南部地区。限于落后生产资质和生产条件，这些个体加工企业使用粗犷的方式对废物原料进行加工，产生废气、废水未经处理直接排放到周围环境中，有毒有害物质对水体、土壤和空气的污染难以自然降解，对当地的生态环境造成了难以估量的破坏，使周边地区人民群众的身体健康受到了严重威胁。相比一部分人借助违规加工废物原料得到的利益，付出的环境和健康上的代价要由数代人来承担和偿还。

图1 2006—2016年全国进口废物原料质量、货值概况

近年来，国家加大了对于废旧原料进口的监管。2005年实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确了固体废物污染防治的主体责任，其后续的各项监管措施也突显了国家规范进口废物原料的决心。2013年在力度史无前例的“绿篱行动”的影响下，废物原料进口数重量出现微弱下降，与之相对的是进口废物原料的质量有了较为明显的提高[3]。2017年初，在全国范围内开展“国门利剑2017”联合专项行动，重点打击打击“洋垃圾”等走私违法活动，针对5个重点领域的走私问题，实施专项打击和集中整治。环保部自2017年7月1日起，开展了为期1个月的打击进口废物加工利用企业环境违法行为专项行动，对近60%的受检企业提交立案处理处罚。通过各管理部门严格控制，对污染现象加大惩罚力度，违规生产的高污染、高排放废物原料加工作坊大量关停。

2 政策调整出台的背景

党的十八大报告明确提出，加强生态文明制度建设，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。“最严格”已经成为我国资源环境制度安排和设计的基本基调。

在2017年召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上，习近平主席发表了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》的重要讲话，提出资源环境承载力的概念。资源环境承载力，是指在一定的时期和一定区域范围内，在维持区域资源结构符合可持续发展需要，区域环境功能仍具有维持其稳态效应能力的条件下，区域资源环境系统所能承受人类各种社会经济活动的能力。会议同时指出，自然资源、生态环境为发展提供必要的支撑，是任何技术都无法替代的基础，经济发展总是伴随着土地、矿产、能源、水等资源的大量消耗，我国经济的快速发展也导致资源保障和生态环境保护面临严峻的挑战，资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出。

分析上述讲话，可以清楚地认识到，我国正处于经济转型的重要阶段，从前粗放式的思路已经不能适应我国现阶段追求经济、社会、资源和环境平衡发展现状了，因此环境保护领域的变革势在必行。不可否认，许多进口固体废物质劣价低，以其为原料的再生资源加工利用企业不少为“散、乱、污”企业，污染治理能力低下，多数甚至没有污染治理设施，废物原料加工产生的污染直接扩散到了城市和乡村，对居民的生活健康造成了严重的影响。随着政策调整推进固体废物进口管理制度改革，能有效切断“散、乱、污”企业的原料供给，从根本上铲除洋垃圾藏身之地，对改善生态环境质量、维护国家生态环境安全具有重要作用。

3 改革后进口废物原料行业展望

固体废物进口管理政策改革，表现出我国对进口固体废物行业的环境经济价值的基本判断发生了转变，明确指出进口固体废物对“我国生态环境安全”和“人民的身体健康”构成了威胁，因此国家对于进口废物原料领域的监管将日趋严格。

固体废物进口管理政策调整，预计将在严厉打击洋垃圾的基础上，通过严格控制固体废物进口许可证的发放和使用，对加工利用企业开展严格的日常检查，对各类污染现象加大惩罚力度，对各种环境违法行为进行严厉打击等措施，把环境保护真正作为推动经济转型升级的动力，下决心改变不合理的产业结构，让违法企业彻底关停，规范并促进国内固体废物加工利用产业发展。

《实施方案》指出，要分行业分种类制定禁止固体废物进口的时间表，分批分类调整进口管理目录。根据实施方案，2017年年底前，禁止进口来自生活源的废塑料、未经分拣的废纸以及废纺织原料、钒渣等环境危害大、群众反映强烈的固体废物。通过分批分类调整进口固体废物管理目录，逐步有序减少固体废物进口种类和数量；提高固体废物进口门槛，进一步加严环境保护控制标准，提高进口废纸加工利用企业规模要求；完善法律法规和相关制度，限定进口固体废物口岸，取消贸易单位代理进口等方式，完善阻断洋垃圾进口的监管制度。根据近年进口废物原料货物种类、进口量以及危害程度，废塑料、废纸和废金属这三大类主要废物原料都将受到不同程度的影响。

进口废塑料因其易携带有害生物，易产生挥发性可吸入有机气体，加工分选时会产生大量的污水和废气，对环境造成较大的污染。近几年因环保不合格退运的废塑料占退运废物原料总量的45%左右，其主要问题为夹杂物超标和清洗不彻底[4]。同时废塑料的加工产品流入市场领域不容易监控，易产生较大的舆论影响。因此国家会加大对废塑料加工产业的监管力度，将于2017年年底禁止进口生活源废塑料。

我国对废纸类货物的进口量巨大（图2）。2015年，我国进口废纸约2 870万t，占同年废物原料进口量的60%。我国废纸浆用量已从1995年的760万t上升到2015年的5 000万t，占造纸浆总量的65%，而进口废纸浆又占废纸浆总量的57%[5]。我国造纸纤维资源比较短缺，尤其是木材纤维，所以除了回收国内废纸外，还要大量进口国外废纸。随着我国电子商务的高速发展，网络商铺对箱板纸的需求量大幅增加，这使得各口岸废纸的进口量呈现逐年上升趋势。由于未分拣的废纸中夹杂生活垃圾的可能性较大，因此我国将在2017年底禁止进口，但是其他类型废纸进口量可能变化不大。

进口废金属方面问题则较为复杂。据统计，我国主要金属矿产人均储量值不足全球的1/4。其中，铜和铝的人均储量分别为全球人均水平的1/6和1/9，铜资源自给率不足20%，因此目前进口废金属类货物是缓解我国有色金属需求缺口的有效途径之一。但进口废金属类货物中可能会夹杂有毒有害物质，在加工过程中会产生噪声和粉尘污染，因此也会受到影响[2]。《实施方案》中提及2019年底前，逐步禁止进口国内资源可以替代的固体废物。对于战略性金属资源，如铜等贵金属资源依靠国内回收、冶炼难以满足自身使用需求，因此随时间推移，相关部门会逐步、有序减少进口废金属企业资质的审批量，对发放的许可证进行严格审核，在维持相关循环经济产业的稳定运行的同时，促进守法企业逐渐向园区化、规模化、清洁化的发展方向平稳过渡。

图2 2015年进口废物原料主要种类质量概况

综上所述，进口废物原料相关加工利用企业一定要深刻认识到，本次重大改革的内容是“全面禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革”，但本质目的是“促进国内固体废物无害化、资源化利用，达到有效控制污染、提高资源循环利用率的目的”。从国家层面上看，禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革，是提升国内固体废物回收利用水平的反向抓手，通过此次改革将重新塑造国内再生资源供应链条，利于提高国内再生资源回收利用率，完善再生资源回收利用基础设施，规范国内固体废物加工利用产业发展，同时也将间接促进生活垃圾分类制度的建立，促进生活垃圾分类减量和资源化。对于国内众多回收利用企业来说，一方面需要把更多目光聚焦国内废弃资源，更好落实企业环境保护的主体责任，进一步提升守法经营意识；另一方面要不断提升生产技术水平，淘汰落后和过剩产能，加快相关产业转型升级，走循环发展的可持续之路，甚至主动走出去，到国外开拓新的再生资源渠道。对于人民群众来说，要积极参与垃圾分类，倡导绿色消费，抵制过度包装，倡导节约使用纸张、塑料等，努力营造全社会共同支持、践行保护环境和节约资源的良好氛围。

禁止洋垃圾入境，是推进固体废物进口管理制度改革，贯彻落实新发展理念的重要任务。贯彻落实新发展理念，特别是推动绿色发展，要求从源头上将洋垃圾拒之于国门之外，坚持走绿色发展之路，循环发展之路，努力实现经济社会发展和生态环境保护协同共进。

[1]鞠红岩.我国废物进口现状和趋势分析[J].资源再生，2015(12):38-40.

[2]吴庆荣.拆解固体废弃物资源化利用及环境影响研究[D].杭州：浙江工业大学，2006.

[3]王树文，王佳丽，王辉.“洋垃圾”对中国生态环境的影响及海关风险管控探析[J].中国人口·资源与环境，2016，26(5):22-31.

[4]徐建浦.进口废物原料的危险因素及风险控制[J].中国资源综合利用，2008，26(6):26-27.

[5]鞠红岩，李淑媛，兰孝峰，等.进口废纸再生利用环境风险研究[J].环境与可持续发展，2015，40(5):39-40.

Abstract:From the regulation of solid waste import policy this year,This paper introduced the history and current situation of China's solid waste,analyzed the background of this policy adjustment,looked forward to the development prospect of imported solid waste industry,and provided a reasonable proposal for the transformation and upgrading of this industry.

Keywords:solid waste;environmental protection;circular economy;transformation

Analysis and prospect on current import regulation of solid waste

LIU Wei，SUN Jizhou
（Jinghai Inspection and Quarantine Bureau,Tianjin 301600,China）

X705

A

1674-0912（2017）09-0021-04

2017－08－02）

刘伟（1984-），男，天津人，研究生学历，从事进口废物原料检验检疫工作。