更加开放 更加自主 更重激励

黄海洋+秦晋一

历时三年的立法调研和草案制定工作，9月份召开的市人大常委会第四十次会议将对《上海市高等教育促进条例》（以下简称条例草案）进行一审，条例将为全面推进依法治教和教育治理体系现代化，深化上海教育综合改革，保证高等教育领域有关规划和政策的深入实施，提供有力的支持和保障。

历时三年 超千人次参与调研

2014年，市教委启动条例前期研究，探索通过立法保证《上海高等教育布局结构与发展规划（2015-2030年）》等三大规划实施的新路径。2015年，市教委与市人大教科文卫委联合成立由相关部门负责同志、教育专家和法学专家等组成的工作组，坚持以问题为导向开展立法前期调研。2016年条例列入市人大常委会立法计划重点调研项目后，工作组研究形成条例草案的基本框架。

2017年，条例列入市人大常委会立法计划的正式项目，市教委、市人大教科文卫委会同市人大常委会法工委和市政府法制办又开展了大量的立法调研和座谈，并于5月下旬完成了条例草案的起草工作。6月16日，市教育综合改革领导小组第36次专题会议审议并原则同意条例草案的主要内容。8月18日，市政府第160次常务会议审议通过条例草案。

在条例立法调研和草案制定过程中，工作组先后到广东、深圳、重庆、山东、河北，以及台湾地区等地进行调研考察，组织召开专题调研会、意见征询会、专家咨询会等各类座谈会50余场，并进行多次深入走访和一对一访谈，市人大立法专家、人大代表、政协委员、教育专家、法学专家，教育部有关司局、市政府相关委办局负责人，以及各高校领导、中层干部及师生代表等1000多人次参与立法调研并提出意见和建议。目前，各相关主体对于通过地方性立法促进本市高等教育发展达成了高度共识，对于条例草案的核心内容也已形成了充分共识。

不求全面 注重体现上海特色

条例草案的基本定位是促进，不追求逻辑严密和面面俱到，主要通过有效的鼓励、支持、引导、推动等促进举措，解决制约本市高等教育发展的体制机制性问题。条例草案注重体现上海特色，注重解决本市较为突出的问题，通过对上位法的深化细化和创制性规定，体现上海高等教育促进工作的特点和现实需要。条例草案主要有以下四个特点：

贯彻落实中央和市委的新精神和新要求

条例草案充分贯彻了近年来中央在教育、科技、人才等领域新的政策要求和教育法、高等教育法、民办教育促进法等上位法修订的新精神，体现了本市围绕科创中心建设出台的“科创22条” “人才20条” “人才30条”等重要举措。今年以来，为深入贯彻全国和上海市高校思想政治工作会议精神，贯彻落实中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》等重要文件，条例草案还将坚持党对高校的领导、坚持立德树人、加强党委领导下的校长负责制、加强民办高校党组织建设等新要求落实到条款中。

提炼吸纳上海高等教育综合改革的新成果

近年来特别是2014年以来，上海全面深化教育综合改革，取得了丰富的改革成果。工作组对高等教育综合改革成果进行了梳理转化，作为条例草案的重要內容。比如，政府统筹机制、部市共建机制、校务委员会制度、经常性经费为主的财政投入机制、总会计师制度、扩大高校办学自主权、地方高水平大学建设、民办高校收费制度改革等。

吸收高教布局三大规划的主要内容

工作组坚持不忘“规划入法”的初心，在条例草案中明确规定了规划的核心内容及效力，并把《上海高等教育布局结构与发展规划（2015-2030年）》确定的“二维”分类管理、布局结构调整，《上海现代职业教育体系建设规划（2015-2030年）》确定的应用型人才培养衔接通道，《上海高等学校学科发展与优化布局规划（2014-2020年）》确定的高峰高原学科建设等内容，经过法言法语转化后吸收到条例草案中。

坚持以问题为导向研究拟定核心条款

在条例草案的起草过程中，工作组梳理本市高等教育领域存在的突出问题，对照问题提炼核心条款，增强条例草案的针对性、可行性和可操作性。特别是针对高校普遍关心的人员编制、绩效工资、职称评聘、高层次人才引进、青年教师发展、教书育人、经费使用、办学条件及配套环境等问题，工作组进行了多次专题研究及沟通协调，并在贯彻教育部等五部委《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的基础上，提炼形成了条例草案的核心条款。

规划入法 明确效力引领发展

条例草案共分6章50条，包括总则、规划与评价、依法办学、社会力量参与、统筹与保障和附则。主要规范了以下五个方面的内容。

发挥规划在高等教育发展中的引领作用

一是明确规划的制定和效力，规定高等教育规划由市政府批准后实施，市政府有关部门应当严格执行本市高等教育发展规划；二是明确规划的核心内容，将高校“二维”分类发展、高水平大学与学科建设、学科专业设置、应用型人才培养等规划内容在条例草案中予以规定，以凸显规划内容的法律效力。

强化“立德树人”根本任务和教学质量评价

一是在总则部分明确以立德树人为根本任务等重要内容；同时把坚持立德树人、师德规范等作为高等教育评价的核心条款；二是明确提高教育教学质量的重要措施，特别是突出本科教学，把教学激励机制等改革举措在立法中确定下来；三是规定了高等教育评估的具体制度，包括高校自我评价，教育行政部门组织专家或委托第三方专业机构开展评估以及教育督导部门的评估等。

明确办学目标和依法办学的具体举措

一是在人员编制方面，明确地方公办高校在人员编制内自主制定岗位设置方案和管理办法，自主招聘录用人员，同时规定编制、教育、人力资源社会保障等部门应当科学核定并及时动态调整地方公办高校人员编制；二是在职称评聘方面，明确地方公办高校自主制定本校教师和相关专业技术人员职称评审办法和操作方案，在核定的岗位结构比例内自主开展评聘工作，同时要求教育、人力资源社会保障等部门确定并动态调整地方公办高校的专业技术职务岗位结构比例；三是在收入分配制度方面，明确地方公办高校在绩效工资总量内自主确定绩效工资分配方案，规定政府应该科学核定地方公办高校绩效工资总量，确保教师收入逐步增长，并明确科技成果转化收益奖励、省部级以上教学和科技奖励、竞争性科研项目中用于人员的经费以及引进高层次人才和团队所需人员经费等不列入绩效工资总量等。

规定社会力量参与高等教育的支持政策

一是按照新修订的民办教育促进法的规定，建立非营利性和营利性民办高校分类管理体系；二是鼓励社会力量办学，举办高水平、有特色的民办高校，与高校共建教学、科研机构；三是鼓励行业组织参与制定学科专业建设和人才培养方案和标准，参与对学科专业的评估活动；四是鼓励企业、科研机构、社会组织等与高校开展产学研合作，设立实习和实践基地，参与学生培养；五是鼓励社区、科技园区等与高校开展文化、体育、科学研究等设施的共享合作。

细化政府统筹与保障的具体措施

一是确定了市规划国土资源、发展改革、住房城乡建设等部门和区政府在保障高等教育用地和建设方面的职责和要求。二是对高等教育法中规定的“建立以举办者投入为主，受教育者合理分担培养成本、高校多种渠道筹措经费的机制”，分别从举办者投入、高校收费和多元筹措经费等三方面作出了细化规定。三是通过部市共建机制，统筹推进在沪部属高校和地方高校共同发展，并对高等教育机构合作、国际合作交流给予政策支持等。endprint