基层法院民事诉讼中送达难问题探析

摘 要 民事诉讼中，送达工作看似是人民法院一项简单的事务性工作，实际上却是民事诉讼活动各环节顺利进行的桥梁和纽带。不仅仅关乎人民法院民事审判程序的有效推进，而且严重影响着民事审判的效率，事关当事人权利的保护，对提高人民法院的审判质效和提升司法公信力具有重要意义。在司法实践中，部分当事人故意逃避送达、拖延送达，造成送而难达、送而不达、瑕疵送达，特别是基层法院面临案多人少的巨大压力，送达难问题尤显突出。

关键词 送达 送达难 民事诉讼

作者简介：岳海龙，内蒙古自治区包头市九原区人民法院审判委员会委员、立案庭庭长。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.280

一、基层法院送达工作存在的问题

（一）直接送达存在的问题

《民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。在司法实践中，法院工作人员在送达中一般都首先选择直接送达的方式。直接送达可以直接告知受送达人权利和义务，具有高效率的优点。然而，现阶段的中国经济社会高速发展，人户分离的现象比较普遍，加大了直接送达的难度。同时，法院工作时间内，受送达人也在工作，在其居住的场所是无法找到的。直接送达主要存在三个方面的问题：

一是当事人下落无法查明。经济社会的高速发展，人员的流动性大大加强，一些当事人的户籍所在地与实际住所地不一致，有的公民居无定所，很难确定其经常居住地。甚至个别公司住所地的也经常变更，工商登記的注册地根本就不是其实际办公的场所。在个案中，正是基于这些情形无法进行送达，法院工作人员为了寻找其真实地址，送达法律文书，浪费了大量的司法资源。

二是受送达人拒绝签收。在基层法院，估计每一个民事法官都曾经遇到过受送达人拒绝签收法律文书。一些当事人面对法院的送达根本不配合，反复推诿。特别是在基层农村社区，法官面对面找到受送达人的情况下，受送达人也予以否认，因为没有对身份信息实际核查的权利，只好耐心地做好释明工作让其签字，给法院的送达工作造成了很大的难度。

三是同住成年家属很难认定。民事诉讼法规定，受送达人的同住成年家属有签收法律文书的义务，但法律没有规定同住成年家属的范围，同住成年家属如何认定在现实工作中也是很难操作的，法院工作人员经常是凭借自己的经验做好说服工作让其认可签收。

（二）留置送达存在的问题

我国民事诉讼法对留置送达规定了两种情况，一种是见证人参与，另一种是以拍照、录像等方式记录。在基层法院在民事诉讼送达中，邀请基层社区居委会或村委会的有关人员参与见证，人家大多情况下是不愿意参与配合，而且法律也未规定相关特定人员的配合义务。尤其是受送达人抵触情绪都比较大的情况下，基层组织人员是不愿意去得罪这些人的，经常出现回避的情形。第二种是法院工作人员对送达过程采取拍照、录像等方式记录，从而达到留置送达的目的。但这种方式存在的最大弊端是法院工作人员自主性过大，急于完成工作，不与受送达人进行沟通，给受送达人造成误会，不利于案件的解决。

（三）邮寄送达存在的问题

在邮寄送达过程中，一些受送达人一看到邮寄的是法律文书直接就拒绝签收，就算接到邮政送达人员的电话时候，以种种理由推脱、躲避，造成人为原因的退回。还有一种情况是签收无效，有时候签收人不是实际收件本人，邮政送达人员无法通过核查证件或户口本来核查代收人和受送达人的亲属关系，这样给邮寄送达带来法律效力不确定的问题。进而案件承办法官对案件能否缺席判决不确定，影响到整个案件诉讼程序的进行。

（四）委托送达存在的问题

我国《民事诉讼法》第八十八条规定了委托送达，但现阶段我国法院的实际情况普遍是案多人少，每一个法院、每一个法官的工作压力都很大，确实是没有更多的时间和精力去替其他的法院送达，受托法院主观上积极性不高，也没有考核任务、考核指标的压力，委托其他法院送达成功率很低。现有的法律、法规对委托送达也没有统一、规范的操作运行机制，委托送达周期长、反复性强，会造成延期审理，大大影响到案件的质效。

（五）公告送达存在的问题

内蒙古地区是民间借贷的高发区，债务人下落不明的情况日趋普遍，导致大量的案件进行公告送达。公告送达是否需要当事人下落不明的证明，公告送达在什么情况下适用，如何确定其他方式无法送达，这些问题给办案法官带来了很大困惑。同时，公告送达作为兜底的送达方式，也会出现过分灵活导致滥用。

（六）电子送达存在的问题

在司法实践中，当事人对电子送达这种先进手段认识不足，特别是西部基层法院的当事人还存在一定的抵触情绪，当地人们的日常生活工作中对信息化的使用不够普及，法院和法官自身对电子送达也不够重视，对新事物的接受需要一定的过程。

二、送达难的成因分析

（一）立法存在缺陷

关于送达，在民事诉讼法及其司法解释中分别有九项法律条文和十二条司法解释规定，一线法官普遍认为现有的法律及司法解释对送达的规定过于笼统、原则，不够细化，现有法条不能自成体系，缺乏细化的操作规范，无法适应全国各地复杂的具体情况，导致法官在实际办案中难以操作。

（二）人口管理体制不完善

随着经济社会的高速发展，大量的青壮年在全国范围内务工就业、创业经商，流动人口逐年增加，户口空挂和人户分离现象十分普遍。同时，各个城市规模的扩大，各地大面积拆迁改建，以包头市九原区为例，随着包头市新都市区的建设，九原区个别行政村和居民社区整体拆迁，人户一致被打破，落后的户籍登记制度无法适应社会的快速发展。这样，在当事人无法提供准确地址的情形下，给法院的送达工作加大了难度，导致无法送达。

（三）公民法律意识、诚信意识淡薄endprint

受传统思想观念的影响，普通民众对诉讼存在一定的畏惧感和疏远感，甚至把诉讼视为有损颜面的行为，我国民众厌讼、耻讼情绪较为严重。普通民众的法律意识尽管有所提高，但依然比较淡薄，深究更深层次的原因其实是社会诚信体系不完善。社会诚信体系的不完善，体现在民事诉讼活动中就是诉讼参与人缺乏诚信意识。 在实践中经常会出现受送法人逃避送达、阻碍送达，怠于履行义务，甚至恶意拖延拒不接受法律文书，导致诉讼程序就无法进行。

（四）法院自身送达工作机制不健全

随着立案登记制的实施和管辖标的的调整，基层法院面临的案多人少的矛盾更加尖锐。每一件民事案件的审理，都会涉及送达，不论哪种方式送达都需要人力、物力的投入，在一部分案件中大部分时间都花在了送达上，送达难大大制约了审判质效。如果对送达工作缺少足够的重视，对送达工作没有充足的保障力度，比如人员、车辆和设备的配备不足，就不可能建立起有效的送达工作体系。 送达工作体系不完善，送达工作不够规范，必然影响到送达，给案件审理埋下隐患。

三、九原区法院应对送达难的对策

（一）建立“立审执一体化”的工作模式

“立审执一体化”的工作模式就是充分发挥法院内部的整体合力，全方位、多举措强化立审执衔接工作，法官树立全院一盘棋的思维方式和司法理念，全盘、全面考虑案件情况，形成立审执相互配合、良好互动的工作机制。“立审执一体化”的工作机制不仅在法院内部实现司法资源的有效整合，更重要的是为人民群众提供了优质的司法服务和司法保障，該工作模式是完善便民服务、提升司法公信力的重要举措，既方便了工作，又让当事人收益，更体现了公正高效，可谓一举三得。九原区人民法院建立工作微信群，各部门之间、各部门内部紧密沟通配合，针对系列案集中送达，各部门法官办案过程中相互协作配合，此案的原告有可能是彼案的被告，立案庭会及时给审判庭提供线索，审判法官、执行法官去外地或下乡办案又会协助其他法官送达，正是抓好、抓准了这些细节，立审执一体化的工作模式才得以实现。

（二）完善送达地址确认制度

九原区人民法院立案庭统一制作送达地址确认书，在立案阶段，原告必须填写送达地址确认书，送达地址确认书不仅须填写自己的送达地址和联系电话，还要填写对方当事人的地址及联系方式。案件在审理过程中，法官助理或书记员会建议被告填写送达地址确认书。受送达人一旦填写送达地址确认书，因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院等拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。诉讼过程中，当事人送达地址若有变更或撤销委托代理、委托新代理人，需要变更送达地址的，必须以书面形式告知人民法院，否则原确认的送达地址将视为本案一审和后续可能发生的二审、再审、执行等诚信的送达地址。送达地址确认书中还有电子送达的选项，当事人可以选择电子送达。送达地址一旦确认，为邮寄送达打下了坚实的基础。

（三）建立法院专递便民服务平台

九原区人民法院与包头市邮政快递公司签订合作协议，在诉讼服务中心设立邮政特快专递便民服务窗口，承办法律文书特快专递业务。双方对法院专递标准和程序做出了明确要求，要求其严格审查收件人和代收人的身份信息，规范投递次数及退件原因备注，同时准确及时录入网上跟踪查询信息，加大对投递的考核力度，充分利用经济杠杆切实提高邮寄送达的质量和效率。法院专递可以发挥邮政系统的行业特点，使诉讼文书的送达更快捷、更规范，不仅节省了大量司法资源，而且实现了精准、快速送达。九原区人民法院邮寄送达费用由法院承担，没有增加当事人的负担，真正做到了便民、利民、为民。

（四）统一规范送达方式

九原区人民法院在民事送达过程中，优先直接送达，法官助理或书记员优先采用电话、短信等简便的方式通知受送达人到法院来领取诉讼材料。如无法通知或通知后不到，直接上门送达。送达过程会制作送达笔录，符合留置送达条件的留置送达，留置送达必须拍照或录像。如受送达人下落不明，到居委会社区或村委会调查了解情况，并制作送达笔录，邮寄送达亦退件，则视为其他方式无法送达，对案件进行公告送达。九原区人民法院审判管理办公室对案件结案严格把关，对于邮寄送达和委托送达案件，必须有送达回证才能予以结案。

（五）严惩妨碍送达行为

我国民事诉讼法及其司法解释都有专门的条款规定对妨害民事诉讼的强制措施，在送达过程中，故意毁损、抢夺法律文书属于妨害民事诉讼的行为，可以根据情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。妨碍送达行为会给送达工作带来很大的困难，给围观群众造成不良影响及误导，必须予以严厉打击，加大惩戒力度。

（六）加大法治宣传和协助配合力度

面对立法的缺陷、人口管理体制的不完善及公民法律意识、诚信意识淡薄，作为基层法院、基层法官，虽然为送达难做出了积极的努力和探索，但收效仍不大，必须加大法治宣传力度，提高公众法律意识和诚信意识。加强送法进社区、送法进校园等传统的宣传方式方法，并充分运用微信、微博、微电影等新型传播方式开展宣传，让民众了解司法送达制度，进而配合司法送达。特别是利用街道办事处、居民委员会和村民委员会这些基层群众自治组织的优势，让基层自治组织加强对辖区内常住人口和流动人口的管理和法治宣传，并与之建立良好的沟通联络机制，更好地协助配合法院送达。

注释：

冉崇高、赵克.理论厘清与制度重构：关于民事送达难的实证分析.法律适用.2017（9）.

山东省高级人民法院研究室.关于民事按键宋大问题的调研报告.山东审判.2016（4）.endprint