欠发达地区国库事中监督面临的现实困境及探索

徐英　朱明

新《预算法》从国家立法层面对政府预算执行体系和监督体系建设作出了明确规定，深刻阐释了人大、政府、财政和央行等政府预算执行和监督部门职责。人民银行国库作为国家预算执行和监督体系的重要参与方，其事中监督功能已成为我国预算监督体系的重要组成部分和预算资金运行链条中的关键环节，通过对预算收支执行进行实时审核，能在源头上及时堵住违法违规的行为，有效弥补了人大事前审查看不到，审计事后监督来不及的监督纸质空缺。2015年新《预算法》颁布实施以来，人民银行各级国库认真领会《预算法》立法精神实质，充分运行国库事中监督这一重要的政府预算执行监督手段，严格按照预算法规定依法履行经理国库职责。

国家金库红河州中心支库作为边疆欠发达地区基层国库，认真依照《预算法》经理国库，维护国库预算资金安全，确保政府预算顺利执行。国库履职中，国家金库红河州中心支库对欠发达地区国库事中监督面临的现实困境有一定认识和思考，面对问题和挑战，充分发挥自身优势，积极探索解决欠发达地区国库事中监督面临困境的有益方法。

（红河州简介：红河哈尼族彝族自治州位于云南省东南部，北连昆明，南与越南社会主义共和国接壤。红河州境内民族众多，自然禀赋较差，经济发展较为滞后，是国家重点扶持发展的边疆民族欠发达地区。）

一、欠发达地区国库事中监督面临的现实困境

（一）政府预算编制不完善，预算调整过于频繁

一是政府預算编制不完善。新预算法规定必须在全口径预算管理的要求下进行预算编制，政府预算必须具有预测性、年度性和完善性。从红河州辖内国库收到的年初政府预算案来看，普遍存在着编制粗放、预算不完整的情况，州级预算较为规范，各县市政府预算“偏离度”和“差异性”较大，各县市政府预算格式内容不一，详细程度各有差异，全州尚未形成统一的预算编制标准格式。特别是部分边疆民族县市每年的地方本级收入远远不能满足当地支出，大量差额部分需上级转移支付，年初上级预算指标未下达前，财政部门只能根据上一年度预算执行情况进行预算编制，导致预算案只能反映政府的部分预算情况，造成国库进行预算执行监督时虽有“据”可依，但“依据”不全、各行其是的困境。

二是政府预算调整过于频繁。政府预算的编制和确定都必须依照法律程序进行，政府预算由财政部门编制，经人大批准的政府预算才能成立，经批准的预算，非经法定程序，不得调整。国库履职中发现，部分县市财政部门存在着频繁调整预算的情况，因预算编制缺乏预测性，当财政部门预算执行超过年初预算时（非自然灾害和突发事件需增加的预算），财政部门会告知国库部门预算追加调整方案已经提交人大，但人大开会时间较为固定，只能待人大开会时才能批准，不能立即提供人大审批的预算调整案，但资金需要及时进行拨付。现实的情况是财政部门对预算科目调剂、预算调整和预算追加过于频繁，且未能及时将变动情况提供给国库，导致国库按预算审核难度加大。财政部门日常办理追加预算业务时，应国库要求会提供相关文件作为预算执行依据，如政府公文、政府会议纪要、财政部门文件、政府部门领导签字的预算指标审批单等，各类文件的法律效力不一，国库制度未作出明确规定，导致国库人员在柜台审核时难以准确把握。

（二）政府预算执行中上下级混同，加大国库事中监督难度

一是地方政府预算执行体制还不完善。预算法规定国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。从红河州实际情况看，目前红河州乡镇一级财政实行“乡财县管”，乡镇预算和县级预算实行“预算共编”，县级财政部门统一执行辖内各乡镇的预算，乡镇一级政府虽有人大部门，但对自身预算的编制和执行缺乏相应手段和能力，政府预算执行体制有待进一步完善。现阶段国库集中支付制度还未推广到各乡镇，为解决乡镇预算执行问题，县级财政部门通过直接拨款方式，使用转移支付类预算科目向乡镇财政所专户调拨日常资金，但各县市政府预算案中并没有对应转移支付类科目的预算（目前只有州级预算中才编制转移支付类预算），从而使国库面临“无预算”办理调拨支出业务的困境。

二是政府预算执行中存在上下级预算混同现象，国库较难甄别。红河州辖内国库履职中发现政府预算执行存在着上下级混同的情况，财政部门不仅要执行本级预算，同时还要负责执行上级的转移支付预算和专项预算，即“双线并行”模式。当前财政转移支付还不够完善，各类专项转移支付透明度不高，国库部门预算执行监督中发现无预算、超预算业务时，财政部门会强调是执行上级预算或专项预算，不包括在本级政府预算中，只能提供相应用款依据，国库无法核实上级政府预算或专项预算，造成国库进行预算执行监督时“无据可依”，面临办理或是拒办的“两难”境地。

目前存在的一种预算调整方式是：年初本年财政编制本级政府预算，年末按照年度本级政府预算执行情况和上级安排的预算，统一编制年度预算追加调整方案，补齐本级预算差额，实现年度政府预算与年度政府收支情况“账表相符”，最后报地方人大批准后送交国库，从这个角度看，国库事中监督一定程度上成为了“事后监督”。政府预算执行过程中的上下级预算混同使用，导致国库在预算执行监督中无法全面完整掌握政府预算，直接加大预算执行监督的甄别难度。

（三）现行国库集中支付流程设计不尽合理，造成国库事中监督效能下降

一是现行国库集中支付业务制度设计客观上使国库事中监督面临“空心化”问题。国库集中支付改革取得长足进展，实质来看却只能称为“财政集中支付”，国库集中支付流程设计使财政部门在国库集中支付业务中起着主导作用，随着电子化水平日益提升，国库对财政拨款和资金使用的监督已逐渐变成只对电子凭证信息的审查核对，对款项的拨付对象及拨付内容没有任何拒付的权利。国库在整个国库集中支付业务处理过程中实际上只起到事后清算作用，国库对集中支付资金的合法合规性无从监督，国库事中监督流于形式，国库事中监督日益“空心化”。endprint

二是国库监督人员能力不强导致国库事中监督效能不高。目前红河州辖内国库普遍存在着人员不足、人员老化、新员工业务能力不强等问题。从各支库情况来看，国库人员还要兼职其他多个岗位，能够完整配备一套专职国库人员已实属不易。因以往欠缺政府预算执行监督方面的培训教育，老员工对政府执行监督的意识不强、能力不足，伴随国库电子化水平的不断提高，国库老员工从事国库事中监督工作的挑战日益加大。近年来辖内国库不断有新员工加入，但工作时间不长，还处于业务学习和熟练过程中，国库事中监督工作能力的培养将会是一个漫长的过程，造成国库事中监督面临人员“青黄不接”的困境。

（四）财政专户清理不彻底，国库事中监督存“盲区”

目前财政部门和人民银行大力配合，不断加大清理整顿地方不合规财政专户的力度，但财政专户还大量存在是一个不争的事实。现行制度上允许财政专户存在并通过财政专户办理财政资金的缴拨，财政专户开设在商业银行，国库“鞭长莫及”，很难获取财政专户的详细信息，国库无法有效监督财政专户资金，间接上弱化了国库事中监督效能。大量资金存放于财政专户而非国库的事实，造成大量游离于国库之外的政府资金，形成“第二国库”，国库无法掌握专户资金动向，难以对财政专户资金使用的合规性、存量的安全性进行有效监督，形成国库事中监督“盲区”。国库日常履职发现，各类财政专户经过多年的累积已形成数量庞大的游离资金，2017年3月蒙自市财政局撤销专户35户，共转出资金7.45亿，但同期蒙自市支库库款日均余额为8，000万元左右。

（五）预算执行监督不全面，国库事中监督“半覆盖”

预算法规定政府预算由预算收入和预算支出两部分组成，预算编制必须包括预算收入、预算支出和政府地方债务等内容。从日常国库履职情况来看，国库事中监督更多关注预算支出，各类预算支出严格按照预算案和相关文件办理或拒办，但预算收入监督则相对宽松，导致对预算收入监督的重视程度不够。由于缺乏对预算收入的有效监督手段，加上地方政府调节收入的冲动，存在着财政部门在月末、季末和年末随意使用调拨、退回或更正（调库）等方式人为调控收入进度和调节库款的现象，调节资金主要为结余资金和财政专户资金。这种调整的实质是对各类已执行的政府预算的调整，应列入预算调整方案报人大批准后才能调整，但现实情况是财政部门把这种调整行为仅当做一种账务层面的调整而非预算调整。人为调整收入情况的存在造成国库资金波动异常，国库对这部分资金难以形成有效监督，造成国库事中监督无法实现监督“全覆盖”。

二、红河州中心支库解决国库事中监督困境的探索

（一）持续完善部门工作联系机制，优化国库监督环境

“众人拾柴火焰高”。人大是预算审核和预算监督的核心部门，财政是预算编制和执行部门。为切实改善国库事中监督面临的困境，积极向人大反馈预算监督效能，争取地方政府支持，红河州中心支库持续完善部门间工作联系机制：一是完善红河州财税库银联席会议制度。按季轮流召开红河州财税库银联席会，邀请红河州人大参会，积极向州级人大反映国库在政府预算执行监督中发现的政府预算编制标准不统一、转移支付不规范、预算调整不合规等问题，建议人大相关部门在预算审核过程中督促财政部门进一步完善政府预算编制，形成全州统一的预算编制标准。二是积极构建并完善向红河州人大及政府报送监管工作信息的交流机制，红河州中心支库已建立定期向红河州人大及政府报送《红河州国家金库工作信息快报》的工作联系机制，反映国库监督工作成效，争取地方人大支持。

（二）强化国库监督能力培养，提升国库监督水平

“打铁还需自身硬”。要解决国库事中监督面临的困境和挑战，不仅需要持续优化外部履职环境，更重要的还要增强自身能力，不断提升国库事中监督水平。红河州中心支库充分认识到自身劣势的情况下，持续强化国库事中监督能力培训：一是要求辖内各国库建立定期学习制度，做到每周安排不少于一次、时间不少于半小时的固定时间进行制度学习。针对国库事中监督的薄弱环节，采取集中学习、案例分析、业务经验分享交流等方式深入学习和领会各项国库监督制度，把制度要求细分到岗，建立岗位制度清单、工作清单、责任清单，确保各岗位依照制度准确进行国库事中监督。二是完善“强制跟班”与“自愿跟班”相结合的国库跟班学习制度，为改善辖内国库监督人员能力不强问题，红河州中心支库抽调支库人员到中心支库进行业务跟班学习，持续开展对辖内国库分管领导、会计主管和经办人员三个层次人员的轮流跟班学习，每年确保轮流学习支库覆盖面达50%以上，不断增强各支库人员履职能力。

（三）创新国库监督技术手段，推进国库监督系统建设

“工欲善其事，必先利其器”。面對红河州辖内国库事中监督人员不足、人员老化和事中监督手段不足等问题，红河州中心支库结合工作实际主动作为，充分运用现代信息技术手段，自主开发“红河州财政预算监测系统”。2017年初，红河州财政预算监测系统已在全州推广运用成功，目前红河州中心支库和部分县市支库已将“红河州财政预算监测系统”运用于日常工作中，系统将“人防”和“技防”手段相结合，使国库事中监督技术手段得到很大改善，有效解决国库事中监督“空心化”问题及部分支库在实施国库监管过程中暴露出的“不会管、不愿管、不敢管”的问题，持续提升国库事中监督质量。新系统上线以来成功监测到州县两级财政部门超预算拨4笔，合计金额2.38亿元，政府预算执行得到有效监督。

三、强化国库事中监督的建议

（一）细化政府预算编制

各级国库要进一步加大对地方政府预算案的监督力度，依据新《预算法》编制要求，积极与财政部门沟通协商，促使财政部门按照新《预算法》要求细化预算编制，尽快形成统一的编制标准，切实提高年初预算的准确性、完整性。

（二）优化国库集中收付业务流程

建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，变财政集中支付方式为国库直接支付方式，推进国库直接支付工作，实行“先监督、后支付、再清算“的流程，有效解决国库事中监督“空心化”问题。

（三）加强国库柜面监督工作

深入学习《中国人民银行国库会计核算监督办法》和各类国库监督制度，进一步规范预算审核和政策性审核，不仅要监督预算收支业务凭证要素的准确性和完整性，还要加大对预算收支出业务合规性和真实性的监督力度，确保柜面监督规范有效。

（四）进一步推进财政专户治理工作

严格按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，认真执行财政专户开立核准程序，一律不得新设专项支出财政专户，逐步撤销不合规财政专户。加强财政专户资金管理，压缩财政专户的资金规模，促使资金回流国库，实现国库监督资金“全覆盖”。endprint