“三块地”改革试点看过来

■IUD中国政务舆情监测中心

IUD政务舆情监测·县委书记县长关注什么（八月号）

“三块地”改革试点看过来

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党的十八大以来，我国农村土地制度启动了多项改革试点。其中，被称为“三块地”改革的农村集体经营性建设用地入市改革、宅基地制度改革和征地制度改革备受市场关注。今年，这些改革试点到了最后阶段。6月上旬，国土资源部全面启动农村土地制度改革三项试点的督察工作。有些试点地区的改革已取得了实质性进展，一些经验和措施值得在全国推广。试点中取得的经验和办法将会为未来的制度设计和法律修订提供重要参考。

农村土地征收制度改革试点

征地制度改革是多年来农村土地改革推进过程中难啃的“硬骨头”。尽管如此，近年来土地征收制度改革试点还是取得了实质性进展。河北定州以维护农民利益为出发点，明确征地范围，重构征地程序，拟将全市所有项目征地全部纳入改革试点范围；山东禹城成立征地补偿资金代管中心，探索征地补偿费的保值增值模式，有效提升了被征地农民获得感。

定州 开启“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”征地新模式

河北省定州市是华北地区人口最多的县级市，总人口达130万人。2005年，因为征地纠纷曾引发“6·11”事件，在当时造成极其重大的社会影响。如今，十几年后，定州市再次备受关注，成为全国土地征收制度改革试点地区。而这次，定州市交出的是一份让人满意的答卷。

界定公益用地，缩小征地范围

定州市成立界定公共利益用地专题工作小组，参照《国有土地房屋征收与补偿条例》研究形成两项成果：一是制定了公益性和非公益性用地界定表，二是制定了公共利益用地暨土地征收建议目录。同时，定州市还探索建立了两个保障机制：一是公共利益认定争议解决机制，即对土地征收目录外的项目征地，由市政府组织召开听证会，确定是否属于公共利益；二是土地征收审查机制，即严格土地征收的申请理由、申请条件，只有进入征收目录，或通过听证确认符合公共利益需要，才能动用征地权

完善保障机制，创新补偿办法

针对现行的征地补偿方式主要是政府“一口价”、补偿“一次性”，无法解决被征地农民长远生计的现实问题，定州市在试点中，积极推进补偿标准由“静态”变“动态”、安置方式由“单选”变“多选”。在征收农用地中，形成了由货币补偿、粮食补贴、养老保险构成的“三重”保障

“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”征地新模式

禹城 探索征地补偿资金代管

根据中办、国办《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和国土资源部《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》有关要求，以及国土资源部2016年9月21日关于进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点任务部署会议的部署，山东省禹城市试点工作从单一的推进土地征收制度改革试点，扩大到了统筹推进土地征收和集体经营性建设用地入市两项任务。

土地征收确定四项任务

2016年，禹城制定了《禹城市农村土地征收制度暨集体经营性建设用地入市改革试点实施方案》

征地补偿资金代管存放

征地补偿资金代管存放，是禹城市农村土地制度改革试点工作取得的重大创新成果，是完善被征地农民多元保障的重大举措

在广泛征求被征地农民意愿并同意代管的前提下，由资金代管中心、财政局与村集体经济组织签订代管协议，代管期限为五年，合同到期后，资金代管中心与被征地村结清收益，继续委托代管的须重新签订代管合同。代管资金封闭运行、农户固定收益、政府兜底兑现，实现保值增值。每年分两次将固定收益（每年按麦季700斤小麦/亩、秋季800斤玉米/亩的市场价格确定固定收益）兑现到被征地村。被征地村在代管期限内需提前提取征地补偿款本金的，须经村民会议表决通过并提出书面申请

《禹城市征地补偿资金代管暂行办法》中指出具体操作方式

试点中，禹城建立了土地征收民主协商机制、土地征收争议协调机制、征地补偿资金代管机制。成立了禹城市征地补偿资金代管中心，探索征地补偿费的保值增值模式

农村集体经营性建设用地入市改革试点

集体经营性建设用地入市是“三块地”改革的最重要突破。在农村土地制度改革三项试点督察动员培训会上，国土资源部副部长张德霖说，33个试点集体经营性建设用地入市地块共计278宗，推进力度不断加大，大部分试点地区完成摸底调查，制定规范入市行为的相关制度，进行了入市实践，为农村新产业新业态发展提供了新空间。

大兴 “镇级统筹”模式制定增值收益调节金征收使用管理办法

北京大兴是全国集体经营性建设用地入市试点地区之一。大兴集体建设用地主要出让给具备产业功能的项目，具体模式为，农村集体组织以存量集体经营性用地通过出让、租赁、入股等形式，实现与国有建设用地同权同价的入市条件。

率先推出集体经营性建设用地入市“镇级统筹”模式

早在2011年，作为北京市城乡接合部综合改造试点，大兴区就先期在西红门镇、旧宫镇开始了集体土地利用新模式的探索，推动产业升级，促进农民就业。为了有效破解因用地分布不均引发的“穷村越穷、富村越富”的问题，兼顾公平与效率，大兴区在西红门镇经验的基础上，在全国率先推出了集体经营性建设用地入市“镇级统筹”模式

大兴区确定征收土地增值收益调节金的比例范围为土地交易总额的8%—30%。统筹用于农村基础设施建设支出，周转垫付集体经营性建设用地土地开发、土地整理资金，以及农村经济困难群众的社保补贴和特困救助。同时，农民成为“带着资产进城”的新市民，通过入股村民地租保底，每5年增长5%，确保农民既得收益不因改革试点而减少

德清 完备的制度供给使“农地入市”改革成全国样板

2015年初，浙江德清成为国务院授权的全国15个集体经营性建设用地入市试点县市(区)之一。目前，德清县改革试点各项工作进展迅速，形成了“一办法、两意见、五规定、十范本”的规章制度体系，基本覆盖了集体经营性建设用地入市全流程、各领域，并于2015年8月19日在全国实现了首宗集体经营性建设用地入市，全年共实施41宗集体经营性建设用地入市，入市地块数量全国第一。

形成完备的制度供给

坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，确定了“农民保障更有力、集体资产更壮大、产业结构更优化、基层治理更有效”四个工作目标。参照国有土地交易制度，德清制定了集体经营性建设用地入市“一办法、两意见、五规定、十范本”的政策体系，形成较为完备的制度供给

德清农村集体经营性建设用地改革部署

●“一办法”：《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》

●“两意见”：农村土地民主管理机制的实施意见和鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见

●“五规定”：德清县集体经营性建设用地使用权出让规定、出让地价管理规定、异地调整规定、土地增值收益调节金征收和使用规定、入市收益分配管理规定

●“十范本”：在农村集体经营性建设用地入市操作流程过程中涉及的集体经营性建设用地入市申请书、审核表、决议、核准呈报表、核准书、使用权招标出让公告、出让须知、成交确认书、出让合同等

翻转课堂独特地结合了一度被认为是矛盾的教学理论，即建构主义意识形态和行为主义原理的结合，其中积极学习，问题导向式学习是建立在建构主义理论基础上的，而指导性讲座则来自以行为主义理论为基础的直接教育方式。

南海 “1+N”法制框架体系唤醒“沉睡的集体资产”

佛山市南海是广东唯一的土地改革试点地区，继1994年全面推动农村股份制改革、2011年再尝农村土地股份固化分红之后，以探求集体经营性建设用地入市为方向之一的第三次土地改革2015年开启。其改革试点以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容，并将在今年底完成试点验收。

搭建“1+N”法制框架体系

设立土地整备中心

在建立政策体系的基础上，针对南海区集体土地较分散的实际情况和集体经营性用地入市过程中出现的问题，2016年末，南海区出台政策，探索集体土地整备制度、片区综合整治模式、产业载体开发利用、公共用地预留制度、入市全程监管体系

●2016年10月20日，《南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》公布。《办法》规定，符合入市条件的农村集体经营性建设用地，经村（居）集体经济组织自愿申请可纳入农村集体经营性建设用地整备范围。已入市的农村集体经营性建设用地，村（居）集体经济组织申请纳入整备范围的，应当先收回土地使用权，并妥善解决相关争议或问题

●2016年10月17日，南海区集体土地整备中心挂牌成立。该中心将以托管方式对存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，统一招商、统一入市

土地整备中心将村小组和行政村一级的集体土地管理权收回，以区、镇一级的政府力量来统筹集体建设用地的规划、利用和开发。其业务范围包括土地整合清理、产业规划、前期开发、招商引资、土地入市和物业管理等工作

大足 尊重农民意愿最大化保障农民权益

2015年2月，重庆市大足区被确定为全国33个土地制度改革试点县（市、区）之一，开展农村集体经营性建设用地入市改革试点。2016年9月，该区增加农村土地征收制度改革试点任务。两年多时间里，大足区坚持问题导向，充分尊重农民意愿，扎实稳妥有序推进各项任务落实，试点工作取得了良好成效。

夯实“基层”确权定界，做好顶层设计

制定标准：出台土地入市“1+7+8”的政策文件和技术标准，制定规范土地征收程序、风险评估等7个政策文件

责任到人：根据国土资源部对两项改革方案的批复，制定详细的时间表和路线图，明确责任到人

确定主体：针对集体经济组织未进行股份化改革，经济相对较弱的实际情况，明确现阶段主要入市主体为村民小组；对属于村集体和镇集体的，入市主体由相应的村、镇集体经济组织行使所有权

编制规划：编制村级规划，实现“多规合一”

把住“关键”，三种途径开展“农地入市”

经过两年多的摸索，大足区对照改革试点要求，围绕产业发展和功能定位，主要开展了农村集体建设用地集中区入市和就地入市、城中村三种入市途径的探索

抓好风险评估，破解“农地征收”难点

“农地征收”改革如何突破难点，让征收不再难？大足区的做法是，界定公益性项目范围，规范征收流程。其中，明确将风险评估作为政府决策的必需依据，充分尊重群众意愿，减少项目的实施阻力

尊重农民意愿，合理分配利益

充分尊重农村土地权人的意愿：在推进“农地入市”中，大足区重点把好两道关：一个是老百姓愿卖，一个是企业愿买。因此，在具体项目实施前，充分了解群众、企业参与改革试点的意愿，特别是对产业集中区入市的选址和规模进行充分论证

最大化保障农民权益：大足区充分发扬民主，明确由村、社召开社员代表大会进行集体决策，整个上市交易过程让群众全程参与

兼顾多方平衡的收益分配机制：大足区探索在征收调节金后，集体经济组织留存的收益比例不低于纯收益的30%，剩余部分在集体经济组织成员内部公平合理分配

农村宅基地制度改革试点

宅基地制度改革，是农村土地制度改革三项试点工作中与农民关系最直接的一项改革。自2015年起，我国在15个试点地区进行宅基地制度改革试点工作。截至目前，15个试点县已退出宅基地面积约3.2万亩。

余江 “有偿+无偿”引导宅基地自愿有序退出

自2015年3月份试点工作开展以来，江西余江县在41个先试村和25个行政村实施运作，结合“一改促六化”，扎实有序推进了改革试点工作。

“有偿+无偿”自愿有序退出

余江建立农村宅基地有偿使用制度，明确有偿使用费起征面积，要求各村结合本村实际情况，在不突破标准上限的前提下，合理确定本村起征面积。本集体组织成员“一户一宅”超过标准面积的实行有偿使用。同时，建立宅基地无偿、有偿退出机制。确定无偿退出范围，如闲置废弃的厕所、畜禽舍、违章建筑、院套用地实行无偿退出，住宅用地为有偿退出

群众创造建立“宅改理事会”

在改革试点中，余江县创新理事会宅基地管理主导模式，在基层党组织领导下，全县1040个自然村建立完善了村民事务理事会，并发挥理事会在宅基地分配、流转、有偿使用等方面的主导作用

义乌 首创农村宅基地村内有偿调剂

义乌是浙江省唯一承担“三位一体”农村土地制度改革的县级市。三项改革统筹协调，齐头并进，同向而行，成效明显。

宅基地村内有偿调剂试点

在试点中，农村宅基地实行有偿调剂，是义乌基层群众的又一首创。今年7月6日，义乌市首次农村宅基地有偿调剂工作在赤岸镇政府圆满完成，该镇蒋坑村成为义乌市宅基地有偿调剂第一村

●2016年9月13日，义乌市出台农村宅基地制度改革试点9项细则政策。其中，《义乌市农村宅基地有偿调剂细则（试行）》的实施，对于促进宅基地科学合理集约节约利用具有重要意义。《细则》规定，农村更新改造取得的宅基地分配权在落地前，权利人自愿退出宅基地的，在确保户有所居的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村级组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员