解放初期上海旧公职人员“包下来”政策初探

吴文俊

摘 要： 解放初期，人民政府在上海接收了25万余名旧政权遗留的公职人员。对于处理这些旧公职人员，曾出现过“裁与留”的两难。一方面如把他们全部遣散，将意味着新生上海又将增加一支数量庞大的“失业大军”，另一方面若将他们整体接管并给予工作和出路，定会给新生上海的财政造成沉重负担。中国共产党人在综合考量各方因素后，最终抉择将旧公职人员“包下来”，堵住失业源头，避免社会的某种动荡。因此，“包下来”亦赋予了解放初期上海失业治理策新的内涵。

关键词： 解放初期 包下来 上海 失业治理

一、“失业预备军”：解放初期上海接收的旧公职人员概况

上海解放，中国共产党人面临一个重要任务——接管工作。接管工作即“迅速接收敌人的政权机关及其中公营企业与官僚资本企业，不使遭受损失破坏”①。上海的接管工作的展开主要分为四大部门：一是政务系统部门，二是财经系统部门，三是文教系统部门，四是军事系统部门。上述四大系统部门被接管的旧公职人员（以下简称旧人员）有25万余人②。

政务系统部门中的旧人员。政务接管委员会共计接收国民党市府的9个局（民政、警察、社会、财政、教育、卫生、公用、工务、地政）、10个处室（秘书、人事、总务、会计、新闻、调查、统计、参事、机要、外事室）暨各种附属机关和委员会等40多个单位，“除调查处人事处旧职员大部逃跑或转为潜伏外”③，上述单位所留员工共计45280人④。

财经系统部门中的旧人员。国民党政府统治时期，以“四大家族”为核心的官僚资本垄断了整个旧中国的经济命脉，上海则是官僚资本最集中、最主要的活動基地。上海解放后，财经接管委员会采取“自上而下、原封不动、按照系统、整套接收”⑤的办法，接管了属于国民党市政府及中央政府在上海的银行、工业、财贸、工商、交通企业等411个单位，其中官僚资本工厂就有157家。上述单位供职的旧职员工计有153000余名被接收⑥。

文教系统部门中的旧人员。文教系统接管对象是公立高等、中等学校和教育机构，中央研究院、新闻出版机构及官僚资本性质的文化单位⑦。具体而言，高等教育方面接管大专院校计19个单位，包括教授、讲师、助教、研究员及职工共2836人；市政教育方面接管公立学校及教育机关共521个单位，教职员工8884人；新闻出版方面接管和实行军管的单位共有47个，职工有2429人；文艺方面共接管18个单位，员工907人，技术人员165人⑧。

军事系统部门中的旧人员。军事接管委员会在接管部署上分为训练、政工、后勤、空军、海军五部。军事系统部门被接管的旧人员主要集中在后勤、海军和空军三部。后勤部接管单位共116个，被接管人员总计34697人；空军接收部共接收12个单位，接收的空军人员1220人、民航人员1455人、空军航空工程师40人；海军接收部共接收18个单位和14个仓库，被接管的旧人员共有374人⑨。

这群被接收的旧人员对人民政府将如何处置心存顾虑，大部分人员都表现出了“恐惧”。解放前，国民党对其公职人员是这样描述“中共形象”的：“共产党有三头主义——刚来时点点头，住些时摇摇头，最后要杀头”⑩。正基于此，旧人员对中共心存恐惧，上海解放中共接管后，他们就愈发担心自身的“吃饭问题”乃至于能否保住性命。首先，绝大多数旧人员惧怕失业。我们不妨看一份上海市委在1949年6月10日（入城14天）写给中央的报告，报告提及：“市政和各国家机关旧职员，市府四万余，其他伪中央机关为数亦不少，估计总数十万，一般情绪不高，怕我们不要他们，生活无着落，采取观望态度。”{11}报告的这段文字，正是反映了被接管旧人员普遍害怕失业的消极心理。在这群旧人员中，“怕失业”的担忧心理“尤以中下级小职员为甚”{12}。1949年12月上海市委“关于处理旧人员的工作计划总结”中有段记述正印证此种情形：旧政权遗留下来的大部分中下层职员（公务员），他们主要是担心自己的饭碗，怕新政府不留用，留用是否相信他们。他们担心自己的前途，不敢大胆说话，畏缩不前、好坏不管，常常表示自己家庭如何的苦，不做事就没饭吃，只要给钱他们就什么事都可以干。其次，少数“罪大恶极”的上层人员惧怕惩罚。有显著罪恶特务分子、贪污分子和国民党反动派有密切关系又曾经做过危害人民事业的人，一般都逃跑了，留下的则对中国共产党非常惧怕，怕共产党接收后惩罚他们，所以这群人表现得极为消极甚至趁机破坏、造谣生事，等等{13}。

二、“裁与留”：解放初期上海处理旧公职人员之艰难抉择

国民党旧政权遗留下来的这25万余名的旧公职人员，应如何处理？当时存在两难境地：一方面如把这些接收的旧人员全部遣散，将意味着新生上海又将增加25万多的“失业大军”，势必会对社会的安宁、经济的发展和政权的稳固产生大的冲击和破坏，另一方面若将这群旧人员整体“包下来”并给予工作和出路，那么定会给新生上海的财政造成沉重负担。

不难发现，两难境地和大部分旧人员的惧怕心理都源于“裁留”。事实上，先于上海解放的大城市中，关于旧人员的“裁留”早已有了可鉴经验。如1948年11月，中共在成功接管沈阳后总结出了“沈阳经验”。在处置旧人员的问题上，“沈阳经验”中运用“原订不动”的方法，即“旧职员均按原职上班，工厂企业等只派去军事代表，政权部门只撤换头子，对职员工人一律发生活维持费十万（等于四十斤粮食），有些高级职员则不发，这只是临时过渡办法，主要在避免紊乱和大的波动”{14}。又如1949年1月15日、31日天津和北平相继解放，中共在成功接管两城市后亦总结出了“平津经验”。依据这些大城市的成功经验，1949年3月中共中央对处理旧人员的原则作了总指示：“除开十分不愿工作不愿受训者外，我们应采取留用一切有用人员的态度，决不可轻率地把他们开除赶走了事。”{15}

上述可见，中共在处理旧人员问题上的主基调是“留用”。那么，中共在旧人员的处理办法为何选择采取“留”呢？1949年7月27至8月15日，中财委主任陈云在其主持召开的“上海财经会议”中，给大家算了一笔“裁留账”，从中我们可以管窥中共在处理旧人员问题上的深远思考。陈云认为，全部接受在旧政权下工作过的人员，人民政府的财政负担会很重。但是，裁了这部分人，让他们失业，没有饭吃，问题更大。现在留用这部分人，虽然在财政上是个负担，但政治影响好。待解放地区的人看到，这些人生活都有保障，就不怕了，反抗的人少了，这样战争可以更快结束，少损失人力物力，整个支出可以大大减少。另外，即使裁人，也不能全部裁掉，只能裁掉极少数劣迹昭彰为人民群众所痛恨的，而大部分还要留用。旧政权人员没有跟蒋介石集团逃走，说明他们是有正义感的，要区别对待，要理解广大旧人员的心情，要让他们继续留在人民民主政权中发挥聪明才智为人民服务。解放以后，他们也是人民的一员了。总之，现在是我们管理国家，人民有无饭吃就成了我们的责任。由此可见，留用旧人员不致他们失业，中共不仅能收获一份盈利丰厚的“经济账”，而且能赢得意义深远的“政治账”、“军事账”和“人情账”。所以，陈云在“上海财经会议”上明确要求，全部留用旧政权遗留上海的公职人员。这份对上海旧人员不轻议裁员而采取“包下来”的决定，亦得到毛泽东和党中央的认可{16}。

三、“包下来”：解放初期上海失业治理策的新内涵

解放初期，中共在上海对旧人员施行“包下来”的政策，最直接目的是把他们“养起来管饭吃”{17}，而不致失业后散落社会引起动荡。那么，“包下来”政策在上海施行过程中，具体做法究竟如何？它是否真正实现了遏制旧人员失业的目标？我们应从以下三方面加以准确理解，具体分述如下：

第一，“包下来”是一种非兜底式的失业治理策。上海接收的25万余名旧人员中，凡是具有“严重的反动行为或严重的劣迹”者不属“包下来”范围之内。1949年9月《中央对处理旧人员的指示》中明确规定，“少数战犯、特务及劣迹昭著的分子”{18}是不在“包下来”对象之列的。随后，中央发文对“处理旧人员的指示”做出了进一步的解释：“接收之国民党旧工作人员”包括所有接收的人员在内，但“对高级的积极推行反动措施的政务官，不宜留用或另行处理”{19}。关于该问题，毛泽东曾专门作过权威阐述。他说：“一九四九年四月中国人民革命军事委员会发表约法八章的布告，内称‘凡有一技之长而无严重反动行为或严重的劣迹者，人民政府准予分别录用。人民解放军和人民政府从来没有说过可以把有‘严重的反动行为或严重的劣迹的人们包下来。”“所谓严重的反动行为，包括恶霸、匪首、惯匪、特务，欺压过许多人的行政官吏（这些人多属国民党及三青团的重要分子）、反动的军官以及反动会道门的头子等。”{20}同时他还提到“工厂和矿山的恶霸”也应给予严惩而不留用。由此可见，“包下来”并非将旧政权遗留人员全部“兜底”留用，“有严重的反动行为或严重的劣迹”者从来就是明文要求的被清理对象。上海在执行“包下来”政策时，亦始终坚持对“劣迹昭著者”进行清理的立场。从处理办法的文件内容来看，例如《上海市人事处理委员会关于对各接管机关旧员工的处理办法》规定：个别罪大恶极为群众坚决反对，或现仍在继续活动的反革命及特务分子，或有严重贪污违法行为之分子，应搜集确实证据，送公安、司法机关法办{21}。又如《上海市军管会、市人民政府关于处理旧员工的应行注意事项》中要求，在“进行精简缩并时”对旧人员之处理应“一律采取团结改造的方针，更为其生活出路多加考虑”。但是，该文件特别强调：旧人员中的“个别劣迹昭著，群众反对者”是排除在外而不适用该办法的{22}。从实际处理的数据来看，截至1950年4月，上海市政务系统部门被接收的45280名旧人员中，“因有劣迹被开革或免职者787人”{23}。事实上，“劣迹昭著者”被裁数量应远不止787人。因为，相关数据显示仅法院一处，就有约400名“社会舆论极不满之推事、检察官、法警看守等”被裁{24}。

第二，“包下来”是一种区分性的失业治理策。上海旧人员被“包下来”后又作了区别对待，区别对待主要表现为：一是中共对上海旧政权的政府机构和经济组织中的旧人员是区别对待的。“对于原有的经济组织和企业机构，如铁路、邮政、电信、银行、工厂、矿山等”，没有采用打乱的办法，“而是原封原样接收下来”，其中的旧人员仍然“继续维持工作”并不被裁革。但是，“对国民党的政府机构原则上是打乱、解散；一般人员也给饭吃，但绝不是原职原薪。除少数市政公用部门、卫生部门等机关人员外，对行政、司法、军事、警察等军政人员一般不依靠他们来进行工作，更不依靠他们原来的机构。一般的职员经过训练，除少数必要者回本机关外，主要是另行分派工作。有条件地利用旧警察和保甲人员暂时维持秩序，但这并不意味着承认他们在民主政权系统中的合法地位”{25}。二是中共对上海旧政府机构内部工作人员是分别对待，具体将这些旧人员归为三类：行政部分、技术与业务管理部分和治安部分。（1）行政部分。主要做法是将旧上海市政府各处及社会局、民政局、教育局、地政局等划入行政部分，该部分“技术人员少，可用者亦不多，因此除必需保留者以外，大部分旧人员已分别集中学习”。“计市府各处留用者仅五十余人（不包括工人），受训约三百名左右。教育局留用者五十余人，受训者一六三名，民政局（不包括各区）留用一四三人，受训者一一三人。社会局及地政局大批旧人员则尚未做处理。”{26}（2）技术与业务管理部分。主要做法是将旧上海市政府公用局、工务局、卫生局及财务局系带技术性的业务管理机关，（财政局在性质上与各局不尽相同，但因我财政人少，业务生疏，暂并入此一类）。这些局的旧人员基本留用，人事上仅有极小变动。“计工务局留用约七七〇名，受训者三〇〇名（多余人员，冗员，有劣迹者），公用局留用三六〇名，受训一八〇名，卫生财政两局训练计划尚未实行”{27}。（3）治安部分。治安机关为公安局、司法机关、监狱等。公安局中的旧人员留用者有13000余人；法院及监狱接收的2000余名旧人员，其中留用者1000多人（计法院400余人、监狱500余人、看守所100余人）、受训者约900人{28}。三是上海旧人员被“包下来”的方式亦有区分，主要为留用和受训。但是，旧人员受训后并不意味就能留用工作，他们会被再次“区别对待”。例如受训的旧人员中“经训练班初步审查后，认为政治上有问题不愿真正坦白反省一时无法弄清或老朽昏庸拿薪吃闲饭分子则予遣散。”{29}还有一部分旧人员经过训练后被分别录用。

第三，“包下来”是一种偏重政治考量的失业治理策。从经济角度而言，新生上海的财政赤字现象极为严重，例如1949年6月上海市库总支出是20.11亿元，而总收入是2.5亿元，收入仅及支出的1/10强；7月收入仍只能及支出的1/2（收入24亿元，支出45亿元）{30}。如何迅速缓解如此严重的“财政危机”？1949年7月27日《解放日报》发表了一篇题为“粉碎敌人封锁，为建设新上海而奋斗”社论，该篇社论阐明了华东局和上海在处理“财政危机”的六项工作方针{31}。8月3日，饶漱石在上海首届各界人民代表会上的报告中，再次号召全市人民团结一致坚决实行以上六项工作方针和任务。就这六条解决危机的方法而言，最易实施、成效显现最快的应是第六项“实行节衣缩食，克服目前困难”。所以，一场以“节流”应对“财政危机”的运动——“整编节约运动”在上海旋即展开。8月23日上海市人事處理委员会颁行了《关于对各接管机关旧人员的处理办法》。该办法中提及“上海旧员工总数达二十余万，估计除工作需要留用者外，尚余十万左右旧员工及其家属，会因此立即发生生活问题。必需妥善处理，以免军队继续前进之时，后方大城市发生大批失业、影响社会治安与秩序的巩固”{32}。这段文字表述，事实上反映了上海精编节约旧人员的整体目标：“紧缩”10万左右的旧人员{33}。上海主要通过遣散的手段实现对旧人员的紧缩目标。遣散10万左右的旧人员势必会新增大批失业者、影响社会治安与秩序的巩固。对于这一后果的发生上海市委市政府应是有基本估判的，所以在实施办法中特别强调“各企业、各机关在处理这一问题，必需审慎负责，分别不同情况妥为安置，使得他们能够有工作、生活和学习的出路，防止任何不负责任一脚踢开的偏向”{34}。但是，上海在遣散旧人员过程中并没做到“审慎负责”，而是表现的“过左、过激”{35}。例如一些部门采用张榜公布编制名单，不在榜者即遣散之；有的用“停薪留职”实际仍是遣散办法处理；有的则用大批开除免职办法威胁其他人员自动辞职；甚至还有单位采用群众斗争会的方式，迫使留用人员辞职；有的则采自报公议，投票选举或举手表决方式遣散之{36}。以此遣散方式，大约“两三个星期内”，仅上海市政系统就裁减了8541名旧人员。本次“整编节约运动”是覆盖整个华东地区，据统计当时华东区遣散的旧人员达到了27000余人{37}。这一切使得上海所有的旧人员都陷于极度不安和恐慌之中，许多人开始对中共产生了不信任甚至是怨恨。如有的人说“政府言行不一致，陈市长说话不算数”；有的则抱怨“不解放还有饭吃，现在解放倒得失业了”{38}。

上海这种“单纯以经济观点出发”{39}及以粗鲁、不负责方式遣散大批旧人员的错误行为{40}，很快引起党中央和毛泽东的注意。1949年9月3日，毛泽东致电饶漱石要求：“我们必须维持上海，统筹全局，……不轻议裁员。着重整理税收，以增加收入。三个人的饭五个人均着吃，多余人员设法安插到需要人的岗位上去。”电函中谈道：“已裁的两万七千人是件大事，已引起很多人不满，应加以处理，其办法是立即加以调查，分别自己有办法生活的和自己无办法生活的两类。对于后一类人，应予以收回，给以饭吃，现在无事做也应给以饭吃，维持他们，使他们活下去，否则政治上对我们极为不利。”{41}该电示重申了“包下来”政策，要求上海在处理旧人员问题上，应从政治大局出发决不能“轻议裁员”。9月9日上海市委负责人“对妥善安置被裁减旧人员问题”发表了谈话，要求所属机关须本着下述两个原则分别处理：“第一，对被裁减而生活确实无法维持的旧员工，原接管机关应即查明召回，给以适当工作，如一时无适当工作可分配，亦当给以学习机会及最低限度生活之供给。第二，某些尚未进行整编的机关，对其中多余之旧人员，应本三个人饭五个人吃的精神，提出适当解决，共同渡过难关，以免部分人员裁减后流离失所。”{42}9月23日，上海市军管会、市人民政府发布了《关于处理旧员工的应行注意事项》，进一步细化了对被裁减旧人员的召回办法{43}。

综上所述，“整编节约运动”是一场以遣散旧人员为手段“偏重经济考量”的运动，它严重背离了“包下来”政策，则必然会产生大量新的失业者并引起社会波动。上海最终以召回被裁旧人员的纠偏行为，进一步重申了“包下来”作为堵源式失业治理策的政治价值。1949年9月24日《中央对处理旧人员的指示》中亦明确到：“包下”旧政权遗留下来的公职人员，是党及人民政府的责任，虽然在财政上会造成很大困难，“但是可以解决的，而在政治上有十分必要”{44}。薄一波曾这样评价“包下来”政策，他认为“政治不能代替一切，不能不顾及经济；但是，如果不注意从政治上考虑问题，只看眼前，不看将来，只看到一个侧面，不看到全面，只看经济上是否吃得消，不看政治后果如何，这样的政策对党和人民事业的发展是不会有利的，最终是行不通的。从政治上周密考虑和正确处理问题，归根到底，也是为了保证和促进经济的发展，是更好地顾及经济。人总要吃饭，包下来，进行教育，再转入生产的办法比较好。这是有秩序地给饭吃，比把社会弄得乱七八糟好。社会安定了，才会较易恢复和发展经济。历史证明这是有远见的政策。”{45}事实上，这段话亦辩证地阐明了“包下来”政策在遏制旧人员失业问题上具有的政治意义。

注释：

①⑤饶漱石.关于接管上海问题的报告（1949年5月6日）[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海·上卷·文献资料[C].北京：中国广播电视出版社，1993：22，23.

②沈智，李涛，主编.上海劳动志[M].上海：上海社会科学院出版社，1998：74.

③⑥⑧⑨陈毅.关于上海市军管会和人民政府六、七两月的工作报告[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海 上卷·文献资料[C].北京：中国广播电视出版社，1993：90，91，91，92.

④{23}上海市人民政府工作总结（1949年5月27日至1950年4月）[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海·上卷·文献资料[M].北京：中国广播电视出版社，1993：103，118.

⑦康文.接管上海纪实[A].中共上海市委党史研究室，编.历史巨变（1949-1956）（1）[C].上海：上海书店出版社，2001：17.

⑩{13}{36}{38}上海市档案馆，馆藏.关于处理旧人员的工作计划、总结[Z].档号：B23-1-73.

{11}上海市委关于进入上海十四天工作情况向中央的报告（1949年6月10日）[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海 上卷·文献资料[C].北京：中国广播电视出版社，1993：83.

{12}{26}{27}上海市军管会关于对原伪市府旧人员处理的办法（1949年6月29日）[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海·上卷·文献资料[C].北京：中国广播电视出版社，1993：120，120，120-121.

{14}陈云.接收沈阳经验[J].党内通讯，1949（21）：2.

{15}中央档案馆，编.中共中央文件选集·第18册[M].北京：中共中央党校出版社，1992：193.

{16}对陈云提出的处理旧政权遗留人员的方法和原则，毛泽东表示完全赞同，并且立刻回电：“中央同意此次上海会议决定的总方针及许多具体办法……不轻议裁员……否则政治上对我们极为不利。”（《毛泽东文集》第5卷，第335页）

{17}{25}{45}薄一波.若干重大决策与事件的回顾（上册）[M].北京：中共党史出版社，2008：11，8，11.

{18}{37}{44}中央对处理旧人员的指示[J].党内通讯，1949（36）：1-2，1，1.

{19}中央对旧人员处理原则指示的解释[J].党内通讯，1949（40）：36.

{20}毛主席关于政府、军事系统审查旧人员中答复“包下来”问题的指示[J].党内通讯，1951（72）：2.

{21}{32}{34}上海市人事处理委员会关于对各接管机关旧员工的处理办法（1949年8月23日）[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海·上卷·文献资料[C].北京：中国广播电视出版社，1993：125.

{22}上海市军管会、市人民政府关于处理旧员工的应行注意事项（1949年8月）[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海·上卷·文献资料[C].北京：中国广播电视出版社，1993：128.

{24}{28}上海市人民法院八月份综合报告（1949年8月20日）[A].中共上海市委党史研究室，编.接管上海·上卷·文献资料[C].北京：中国广播电视出版社，1993：186，186.

{29}上海市檔案馆，馆藏.上海市军管会关于政府旧职员遣散办法（1949年6月29日）[Z].档号：B129-2-15-1.

{30}上海市的财政税收[A].上海《解放日报》编委会，编.上海解放一年（1949-1950）[C].北京：解放日报出版社，1950：52.

{31}粉碎敌人封锁，为建设新上海而奋斗[N].解放日报，1949-7-27.

{33}1949年7月23日《华东局、上海市委关于处理旧员工的方案（草案）》中亦有一段关于旧人员留用和精减的目标预估：“上海的旧员工总数达廿万，估计工作需要留用者只达三分之一左右，尚余十万左右旧人员及其家属”。（《华东局、上海市委关于处理旧员工的方案（草案）》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B1-1-20）

{35}郝先中.一九四九年新中国建立前后上海对旧人员的接收与安置[J].中共党史研究，2004（1）：84.

{39}上海市档案馆，馆藏.上海市府市郊办事处关于市郊旧员工处理情况总结（1949年12月25日）》[Z].档号：B23-1-86.

{40}中央对处理旧人员问题给华中局的指示（1949年11月）[J].建设周刊，1949（48）：4.

{41}毛主席致饶漱石同志电[J].党内通讯，1949（36）：3.

{42}对妥善安置被裁减旧人员问题上海市委负责人发表谈话[A].上海《解放日报》编委会，编.上海解放一年（1949-1950）[M].北京：解放日报出版社，1950：42.

{43}关于处理旧员工的应行注意事项[N].解放日报，1949-9-23.