新常态下农村居民最低生活保障问题浅析

赵菲菲+徐春兰+杨俊孝

摘 要：党的十八大以来，党的历次会议都强调要搞好社会救助工作，这不仅是给社会救助事业发展提出的要求，更是为有效实施最低生活保障制度设定的标准。随着经济社会发展步入新常态，最低生活保障制度有效实施也将面临新挑战。完善农村最低生活保障制度，不仅是彻底解决中国当前三农问题的一个重要因素，更是支撑中国未来工业化、城镇化和现代化进程的根本保证。针对当前我国农村地区最低生活保障制度在实施中存在的问题，从需求主体、救助手段、救助经费、救助制度本身及相关立法方面进行分析，并提出相应的完善建议。

关键词：新常态；农村最低生活保障；问题；建议

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）25-0054-02

2014年5月，国家主席习近平首次以新常态描述我国经济社会的发展，要求我们正确认识新常态，积极适应新常态，实现体现社会主义公平正义、兜底性民生制度安排的社会救助工作的包容性发展[1]。农村居民最低生活保障制度一直是农村社会保障制度核心的部分，制定并实施好农村居民最低生活保障制度对我国三农问题的解决和经济持续稳步发展具有重大意义。

一、新常态下我国农村最低生活保障存在的问题

1.需求主体认识不到位。农村居民最低生活保障制度实施过程中，往往存在需求主体对制度和自身认识不到位的情况。受生活环境和文化背景的影响和制约，部分村民对该项制度实施目的理解不透彻、对公民权力和政府责任的划分理解不到位，导致“养懒汉”“失业陷阱”“贫困陷阱”等问题时有发生，甚至出现以依靠低保金度日为荣的贫困者，从而使最低生活保障制度的实施起不到应有的作用，甚至导致贫者更贫。

2.救助手段单一。我國经济社会虽已进入新常态，但农村最低生活保障救助手段却仍然保持传统的单一模式，基本都是依靠国家财政救助，这种非社会化的社会救助在客观上限制了社会救助事业的发展。国家救助经费到位时间一般较长，不能及时使贫困者得到救助，往往会错失最佳救助时机而加重贫困者的贫困程度，或因错过了最佳救助时间导致救助效果不明显，影响救助对象走出困难的速度，最终影响我国整体发展水平。

3.救助经费不足。由于传统农村社会救助经费来源单一，所以救助经费不足已成常态。虽然新常态下，政府积极鼓励和引导社会各界进行救助，但政府财政拨款仍是农村最低生活保障救助经费的主要来源，而面对庞大的救助群体，救助经费的缺口依旧很大，经费不足不仅严重影响到农村贫困者实际问题的解决，更限制其长远发展。

4.救助制度不完善。十八大之后，经济社会发展步入新常态，最低生活保障事业也面临着新挑战，各项制度也都应被逐步调整和完善。我国农村居民最低生活保障制度不仅需要强化功能的拓展和整合，更好满足困难群众的需求，发挥好社会救助的“安全阀”作用，还要尽快建立合理的退出机制和动态管理机制，使扶贫工作真正落到实处，实现精准扶贫、精准救助，实施精准扶贫目的就是保证贫困人口在扶贫过程中的参与权与利益分享权，扶贫到户，扶贫到人[2]，让更多农村贫困者分享社会发展成果，让更多的农村贫困者早日走出困境。

5.全面监督管理不到位。农村最低生活保障制度的实施过程中，监督管理方面的工作并没有随之全面开展，村民不能很好地行使其自身权利，更不能起到监管作用，当农村最低生活保障制度在实施过程中有问题出现时，村民不能及时向上级反映。农村最低生活保障工作在缺乏上级或同级相关监管部门的监督的同时，也没有畅通的群众监督举报渠道，使群众监督难以发挥实效，而这些情况均严重影响到村民最低生活保障制度有效、长远地实施下去。

6.救助体系立法滞后。经济发展新常态对社会救助工作提出了新的要求，而社会救助作为保障和改善民生的重要制度安排，也必须坚持依法行政、依法救助，以法治方式为困难群众提供根本性、全局性、长期性的生活保障[3]。但目前，我国有关最低生活保障制度立法相对滞后，除缺乏对救助对象和救助水平法定标准外，对相关部门和个人的违法违规操作也没有相应的强制性约束或制裁，法律的缺失将严重影响到救助工作的公平、公正，更影响救助社会化和持续化的发展。

二、完善农村最低生活保障的相关建议

1.加强救助理念指导，纠正错误观念。大力推进最低生活保障工作公平、公开、公正的开展，是党和政府坚持立党为公，执政为民的具体体现，是推动科学发展，促进社会和谐的重要途径，也是实现保增长、保民生、保稳定的重要保证[4]。“造血式”扶贫已成为积极救助方式的主流观念和主导方式，因此，农村最低生活保障救助应改变原有的救助方式和方法，采用多手段、多方式的救助形式来实施有效救助；同时，需求主体也必须转变其观念，纠正其过分依赖政府救助甚至把生活希望完全寄托在国家救助的错误观念。需求主体思想的转变需要村干部对救助制度多做宣传，及时与村民进行政策交流、解答村民的政策疑惑。只有在政府积极进行政策引导的同时帮助需求主体树立正确的观念，才能使救助作用落到实处，帮助农村贫困者尽快脱贫。

2.鼓励社会参与救助，促进救助社会化。要实现政府提出的到2020年农村7 000万贫困人口脱贫、所有重点县全部减贫摘帽目标，只依靠政府单方的努力是远远不够的，必须依靠全社会的力量，鼓励更多的社会群体参与到社会救助中来，调动社会各界的积极性。一方面利用社会群体救助灵活性的特点，提高救助效率，在救助最佳时机为需求主体提供及时、有效的救助，帮助贫困者走出困境；另一方面动员全社会起来推进社会救助社会化，“众人拾柴火焰高”，不仅可以加快我国贫困人口脱贫的步伐，也可以促进我国的和谐、持续发展。

3.采取多种救助渠道，扩大资金来源。我国经济已进入新常态，但农村最低生活保障的根本问题和核心矛盾仍是资金来源问题。政府财政虽一直是其主要资金支柱，但社会力量也应被更加合理地引导和规范来进行支助。要努力扩宽救助渠道，鼓励地方基层政府、民营企业、组织和个人对农村贫困地区及个人进行救助，以此来增加保障资金的来源。在解决需求主体贫困、加快贫困者脱贫步伐的同时减轻政府财政负担，使政府有足够的精力和财力投入到其他方面的建设中去，多方面着手加快我国发展速度。

4.完善体系建设，促进保障工作规范化。农村最低生活保障涉及多部门、多群体的利益，因此，健全的体系是做好农村最低生活保障工作不容轻视的部分。目前，我国农村最低生活保障工作，一方面，要继续完善监督体系，既要加大监督部门的监督力度，也要提倡并鼓励民众对其进行随时监督，上下协力將救助工作置于“公开、公正、公平”的氛围中进行，促进我国公平正义；另一方面，要加快主动退出机制和动态管理机制的建设和推广，推进最低生活保障制度的规范化，引导脱贫者及时主动地退出救助体系，使更多需要得到帮助的贫困者得到救助，激励更多的边缘贫困者尽早脱贫。

5.做好全面监督管理工作，发挥民众的监督作用。农村最低生活保障工作的主要内容包括农村低保标准的制定、低保对象的选取、低保资金的筹措和使用等，然而，影响其绩效水平的决定性因素是农村低保制度的执行效果。针对农村低保基层管理工作，要严格按照全国农村低保的各项管理制度加以规范，建立严格的规章制度，完善低保工作人员的操作程序，从而保证该工作的规范化运行；要建立健全相应的监督检查管理机制，救助标准、救助金额、救助对象等信息必须进行公示，社会救助资金要定期接受审计检查和群众监督，依法对社会救助进行行政和社会监督，结合村务公开、政务公开切实把好事办好、办实。要努力强化各级责任，及时发现和纠正问题。在低保对象的选取上，应坚持做到评审程序化、公开化。进一步对各项工作进行规范的重要一点就是对其进行监督，尤其要发挥村民的监督作用。要强化民主评议和民主公示，确保贫困对象识别过程的公开、公平、公正。在当前社会和经济转型时期，如果没有来自村民的监督，乡村组织的行为就有可能恶性发展。

6.健全相关法律法规，保障救助持续发展。社会救助立法问题的加强有助于我国全面推进依法治国。社会救助相关法律不够明确是我国最低生活保障制度的最大缺陷，目前主要是以“条例”“办法”“暂行办法”的形式来规范，应尽快制定并出台相关的法律法规来规范和约束救助主体和客体的行为以及保障工作的各个环节，保证政府、社会各界人士和需求者在相对“阳光”的条件下实施和接受救助，避免出现“人情保”“关系保”“骗保”等问题，保证救助财物真正落到最需要得到救助的地方。健全的法律是公平的前提，只有不断完善法律法规，才能促进农村最低生活保障工作的良性循环和社会的公平正义。

三、结语

我国农村最低生活保障问题是我国社会救助的重中之重，在经济进入新常态的情况下，农村最低生活保障工作中旧的矛盾还存在，新的矛盾又产生。因此，农村最低生活保障制度要在兼具反贫困和谋发展的同时考虑低收入群体的发展需要，让每个公民过上有尊严的生活，推动社会的全面进步。相信在政府的正确引导和社会各界人士的携手努力下，我国农村最低生活保障问题将会得到有效处理和解决，人民的生活水平将持续提高，社会整体水平也将迈上新台阶。

参考文献：

[1] 人民日报评论员.发展必须是尊重社会规律的包容性发展——新常态下我们怎么发展（下）[N].人民日报，2014-08-29.

[2] 夏梦凡.精准扶贫：现状、问题与路径选择[J].经济研究导刊，2016，（3）：3-4.

[3] 李立国.当前我国社会救助事业发展的形势和任务[J].行政管理改革，2015，（6）：20-23.

[4] 赖志杰，傅联英.我国新型社会救助体系构建原则与途径探索[J].社会保障研究，2009，（6）：64-68.

[责任编辑 吴高君]