违章建筑的可税性法律分析

战睿凝

摘 要：近年来，非营业性住房征收房产税成为热议话题，房产税改革俨然呈“箭在弦上”之势。随着房产税的扩围，许多问题凹显出来，是否针对违章建筑征收房产税便是其中之一。本文从可税性理论和现实情况出发，分析了对违章建筑征收房产税具有必要性，并对违章建筑房产税管理提出了初步构想。

关键词：违章建筑 可税性 房产税

一、违章建筑与可税性的概述

改革开放以来，我国经济迅速发展，城市化进程不断推进，与此同时，违章建筑的数量急速增加，各式各样的违章建筑随处可见。为了加强对违章建筑的规制，《土地管理法》、《城乡规划法》以及各省市出台的地方规章都对其做了规定，但并未对何为违章建筑做出具体规定。本文把违章建筑定义为违反法律法规或者规章制度，未经有关行政主管部门同意批准或者与同意批准标准不同的，擅自建造的有碍城市规划实现或存在安全隐患的，不能进行所有权登记的建筑物以及其他构筑物，其主要类型包括未取得土地使用权擅自在土地上建造的建筑物或其他构筑物；虽有土地使用权，但未取得建筑许可证、施工许可证的的建筑物或其他构筑物；拥有土地使用权，各项证件齐全，但施工不符合行政许可标准的建筑物或其他构筑物。

另外，“可税性”理论最早由张守文教授提出，是界定是否对某种对象进行收税的理论。“可税性”理论认为征税范围的确定通常要考虑两个方面：一是经济上的可能性和可行性，即为“经济上的可税性”；二是法律上的合理性和合法性，即为“法律上的可税性”[参见张守文：《论税法上的可税性》，《法学家》2000年第5期。]。

法律上的可税性是指国家在征税时不能单纯考虑获取财政收入，而是要全面实现税收的杠杆作用，发挥税收在收入分配、资源配置方面的功能，实现合理、合法征税。法律上的可税性要求不能对于所有的收益都进行征税，对于公益性的收益应进行免税，对于国家鼓励支持的行为应进行税收优惠，以实现税收的合理性。

二、必要性分析

1.抑制违章建筑建造

根据现有法律规定，开发商取得土地使用权建设房屋必须支付一笔高额的土地出让金，由于土地的稀缺性，各个地区的土地出让金不断攀升，导致房价日益高涨。而大多违章建筑是违规使用土地，并未缴纳土地出让金，因而成本低廉，售价或租金较低，出售或出租都十分抢手。对于违章建筑的建造者而言，建造违章建筑的成本低、收益高、风险小、被处理的几率很小，即使被处罚，大多也只是处以罚金，就算是被拆除或没收，其前期取得的收益也足够弥补损失。若是对违章建筑征税房产税，甚至征收远高于合法登记房屋的税款，那么便能增加违章建筑持有的成本，侵蚀其利润空间，抑制违章建筑建造行为，迫使所有人自行拆除已有的违章建筑。

2.增加地方税收

经过1994年分税制改革，我国形成了“财权上移，事权下移”的财政格局，2016年全面营改增后，地方财政收支的缺口增大，其承担的事权却并未减少，事权与财权不匹配的困境加剧，地方急需开辟新的财源[参见张光：《十八大以来我国事权和财权划分政策动向：突破还是因循？》，《地方财政研究》2017年第4期。]。而房产税因其非流动性、不可隐匿性等特点，是天然的地方税种，能充分发挥筹资功能，增加地方收入，缓解财权与事权不匹配的困境。但居民在购买普通住房时多承担了高额的土地出让金，作为使用土地的对价，对价之中应已包含在规定年限内享受此地区公共服务所要支出的费用，再对其进行征税，难免有重复征税的嫌疑，因此在一定年限内应允许普通住房所有人免缴房产税或可用已负担的土地出让金进行抵扣。如此一来，地方政府在短时间内无法依靠普通住房缴纳的房产税增加政府收入。而违章建筑并未取得土地的使用权，也未支付使用公共服务的对价，对其征收房产税不会存在重復征税的问题，因此可先通过向违章建筑征收房产税来增加地方政府收入，缓解财政危机。

3.为农村提供社保经费

根据现有法律，农村集体土地开发房地产，应由国家先征收土地，再出让给开发商进行普通住房开发。在现实中，由于国家征收集体土地与国家出让土地存在较大差价，村集体受利益的驱动，直接用集体土地开发房地产向城镇居民出售，产生了大量小产权房。针对这些小产权房征收房产税，再将其用于提供农村社会保障金，可以弥补农村社保经费的缺口。农村集体土地属于农村所有，城镇居民无权享用由此产生的收益，因此当城镇居民购买使用在农村集体土地之上建造的违章建筑时，应通过缴纳房产税支付适当的对价，作为对于农地社会保障功能的弥补。

三、违章建筑房产税管理方案设想

1.征税方案设想

在征税范围方面，违章建筑的房产税征收应符合房产税征收的整体构想。现重庆上海试点方案中征收的房产税覆盖面较窄，不具有普遍性，其性质更偏向于消费税而非财产税，在改革的过程中，房产税必然会回归财产税本质，面向所有房产进行征税。因而违章建筑房产税的征税范围应覆盖所有违章建筑，但在制度逐步推进的过程中，可效仿重庆、上海模式，先对于基本住房需求部分的税收予以一定减免，而后再全面征收，以提高纳税人对于房产税的接受度。

在计税依据方面，上海重庆是根据市场交易价作为计税依据。违章建筑的市场交易价显著低于同地区的普通住房，而其所有人享受的社会公共服务与普通住房所有人基本相同，根据市场交易价对违章建筑进行课税对于同地区的普通住房所有人显著不公，因此违章建筑的计税依据应比照同等地段的普通住房现价，以保证“相同区域的房产在享受同等公共服务的同时承担相同的房产税义务”[姚海放：《论房产税改革的配套法制完善》，《政治与法律》2015年第11期。]，实现税收公平。

在税率方面，违章建筑税率应略低于普通住房。财产税的本质是支付公共服务的对价，由于违章建筑的所有人不能进行房屋登记，无法享受到诸如落户、义务教育等公共服务，故其应支付少于普通住房的房产税[但普通住房应扣除包含在土地出让金中的公共服务使用费用，以实现公平。]。

2.违章建筑拆除后退还问题

在针对违章建筑征收税款之后，可能会存在违章建筑被拆除的的问题，违章建筑被拆除后，其不能继续享受到本地区的公共服务，被拆除后纳税义务便会消失。若违章建筑在预交了本年度税款后被拆除，对于所交税款应按比例返还；若在未缴纳时被拆除，应按已享受公共服务的时间补交税款。endprint