基于税费改革视点下的乡镇政府去向思考

摘 要：从税费改革前扎根于乡村社会的“汲取型政权”、到后税费时期政权空壳化的“悬浮型政权”、再到由单位制过渡到项目制的“协调性政权”，中西部地区乡镇政府为了找寻自身存在的合理性，不断根据中央政策的变更调适自身。但如此庞大的乡镇政府毕竟是过多消耗了国家财政，其家常便饭似的借贷、以“项目”为依托的晋升等等，终归是不适应我国的发展。合并乡镇、强化村民自治、并将其推向社会，这三步缺一不可，逐步将乡镇从基层政权打造成社区，不仅能发挥乡镇原有的功能，也能消解乡镇政权的官僚弊端。

关键词：汲取型政权 悬浮型政权 协调性政权

中图分类号：F812 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-008-03

作为国家政权向基层社会延伸的乡镇政府，早在传统中国便出现其影子。无论是当时二元结构下的乡镇、社会主义建设初期的人民公社，还是改革开放后的乡镇政权，均与乡村社会维持着密切联系。然而税费改革切断了中西部地区乡镇政府的主要税收来源，随之而来的为打破“黄宗羲定律”而配套的系列改革，进一步削弱了中西部地区乡镇政府的职能作用，乡镇政府开始与农村的联系愈发疏远。在这一情形下，很多学者提倡取消乡镇政府。然而财政转移支付制度衍生下的项目制却肯定了乡镇的价值，乡镇究竟该何去何从？本文以税费改革为切入点，拟解决中西部贫困地区乡镇政府的去向问题。

一、乡镇政权的变迁

（一）税费改革前的乡镇政权

周雪光认为，不完全财政的存在合理化了基层政府追求预算外财政{1}。也就是说，在古代中央权威统筹财政收支之时，中央政府因其自身能力的制约，其财政安排并不能完全保证基层政府的运转，基层政府不得不加大农民负担以弥补财政不足，农业时代的基层政权完全为依靠农业的“汲取型”政权。改革开放后，为了盘活地方活力，顺应“分权”化改革。我国开始“分灶吃饭”的财政体制，1985以及1988年的财政继续分权化，虽从整体上促进中国经济的快速恢复与发展，但还是削弱了“国家能力”，越过了“分权底线”{2}。1994年，中央政府开始了以事权财权相结合为原则的分税制改革。分税制的改革将以往下放的财权向上集约，事权则向下转移。一方面将财权大量集中，另一方面不断让自身“减肥”，这就导致了地方事权财权不对等的窘境。基层政府为了能够完成上级分配的任务，只能从农业税下手。然而乡镇政府的财政收入除了要维持自身正常运转、提供公共服务、发放公职人员工资外，还需完成“收入基数”这一标准。这无疑加重乡镇政府压力，农业税在此时显得微不足道，在面对与支出基数相挂钩的预算内收入，乡镇政府不得不加大对乡村的盘剥，增加预算外收入，这就强化了乡镇政府的“汲取型政权”。总而言之，乡镇政府是国家和农民发生联系的节点，它们扎根于乡村，依靠向农民征收税费来维持自身的运转以及乡村公共服务的供给。然而这种高强度的“抽取”行为不仅挫伤了农民耕种的积极性，也为乡村秩序的稳定带来极大的创伤。

（二）税费改革后的乡镇政权

为了治理“乱摊派、乱收费、乱集资”，维护乡村社会的稳定，中央政府开始采用“倒逼”机制{3}——即税费改革，以逼迫乡镇政府自行改革。自2000年着手税费改革试点直至2003年，我国完成了首轮税费改革，其主要目的为解决乡镇“预算外收入”问题，防止乡镇政府变相增加农民负担。主要做法是：几乎取消所有的集资费用及“三提五统”，将农业税提高至7%，添加农业附加税，折算为1.4%，合计8.4%，其实质为“并费入税”{4}。但总的来说，税收相比以前仍旧下降，这远远不能补足乡镇财政缺口。于是，中央便开始了转移支付，以反哺乡村。2005年末，中央决定取消农业税，中西部乡镇政府除少之又少的工商税外，几乎无财政收入，中央政府的转移支付自然而然成为其最大的财政来源，乡镇政府财政权呈现出“空壳化”趋势。与此同时，为巩固税费改革成果，中央政府于2001年开始了“以县为主”的教育投入体制改革{5}，县开始作为主体上收发放农村中小学教师工资的责任；2003年，中央为规范乡镇政府的财政使用，开始在安徽省开展“乡财县管乡用”新模式的试点工作{6}，乡镇的财政收入均由县级政权掌控，这就进一步加剧了乡镇政权的空壳化；随后，为防止乡镇政府挪用、拖欠公务员工资，乡镇公务员的工资也开始由县政府统一发放，最终水利、修路这类公共事务管理也开始逐渐向上集约。总而言之，随着乡镇政府财权、事权的架空，乡镇政府逐渐变为“悬浮型政权”，愈发地抽离出乡村社会。但乡镇政府并未随着时间的推移退出历史的舞台，如今其存在的价值究竟表现在何处？

二、项目制下的乡镇政府

后税费时期，乡镇政权的财政基础大部分依赖中央政府的转移支付。在这其中，有一种为中央政府专门指定了用途的资金分配方式，这种具有专门用途的的资金被戴上了“项目”的“帽子”层层下拨至地方，形成了所谓的“项目制”。如今，随着项目制作用的日益凸显，其逐渐成为能够调和因税费改革所造成的基层政权财权与事权相冲突的一种国家治理体制{7}，我国也由此步入“项目治国”时代。那么，项目制究竟对乡镇政权有何影响？

（一）项目撮合

项目制的运行虽仍建立在中央集权统治之上，但这种治理机制却为政府集中资源，精准反哺农村提供了一种灵活的操作方法。整个社会均可根据实际情况、通过申请来获得这种带资源的项目，公共服务的供给也更多地以“项目”的方式下拨到乡村。既然乡镇政权处于边缘化，乡村是否能越过乡镇一级自主申请项目，以获得足够资金来维护乡村治安？

项目并不是自主投放的过程，而是需要乡村针对本村实际情况进行项目申请。但村民乃至村干部因其知识及眼光的局限性，无法系统写好项目申请书，乡镇政府便可承担起撰写申请书的责任。其次，村干部雖有此能力撰写项目申请书，县政府因其与乡村的脱节，无法准确了解乡村的具体情况，也难以给出中肯的评判。再者，以往的县—乡—村互动过程中，乡镇听从县的直接领导与指挥，两者间走动频繁、关系较紧密，而乡村与县关系较为疏远，无疑加大项目申请的难度，乡镇政府则能代理其与县政府博弈。也正是在这种情形下，乡镇政府扮演着一个极为重要的角色，它作为中间“场”可在县政府与乡村间进行项目撮合，从而将项目捆绑到乡村。随着乡镇政权在项目制中的作用凸显，项目的申请与实行效果自然就成了乡镇政府干部考核的重要内容，项目进村就成了乡镇政府实现其目的的辅助形式，最终形成了所谓捆绑型村庄{8}。endprint

（二）协调型政权

项目制开辟，促使中央政府与地方政府形成了紧密的“条线”关系{9}，乡镇政权也正是在这种关系中找到了自己的定位，开始围绕着“项目”开展工作。当乡镇政权通过充当县与乡村之间项目捆绑的场域，其自然被卷入到项目实施的复杂环境中。乡镇政府在项目的具体实行过程享有极小的权力{10}，但要想让项目在乡村层面有效运行，离不开乡镇政权的协调作用。就项目本身而言，有的项目如修路，就需要协调好几个部门，资金的划拨也自然涉及这几个部门；就项目实施而言，该项目可能会引起农民的纠纷，这就需要村干部做工作。基层社会本就是个“熟人”社会，为了能快速解决纷争，乡政府便会寻求一个较为灵活的非正式行为——即与乡干部共谋{11}，通过说情的方式解决项目运行中的难题。

随着项目的普及化，乡镇政府便被拉入“项目治国”的漩涡。乡镇政权也便由“悬浮型政权”逐步向“协调型政权”转变，开始利用其早前与乡村社会的紧密联系的方便，以项目制的名义为自己的存在寻找依据。面对着项目制下乡镇政府“跑项目”行为，乡镇政府能否就此立足？

三、乡镇政府去向思考

乡镇这一底层政权是经由历史多次试错的过程中沉淀下来的，必然有其存在的理由。乡镇职能虽说随着我国税费改革而几近消弭，但项目制又为乡镇政府创造了机会。乡镇政府在代理中央治理基层的过程中，早已深深镶嵌在乡村社会，在面向千千万万的村民时，乡镇无疑能较好地深入乡村社会，协调解决各类纷争。但它的弊端也是显而易见的，即便是在项目治理下的协调作用，也随着其自利倾向而逐渐偏离，项目的存在也只是其寻求生存的利用工具罢了。因此，找寻一种既能发挥乡镇作用，又不至于使其官僚氛围浓重的措施也便成了题中应有之意。对于中西部乡镇体制的改革，应考虑地区差异性，不应“一刀切”；可借鉴，不应全盘照抄。总的来说，应结合自身特点探寻适合本地发展的模式。

（一）合并乡镇

乡镇政府面对财政短缺之际，早已主动开始了行政体制改革，在大量裁员之时，诸如“七公八所”之类的乡镇执行机构也便不能幸免于难。然而即便如此，乡镇政府的数量依旧庞大，通过查询国家统计局数据，目前乡镇有32683{12}个之多。这也就意味着，乡镇政府自身不能创造财富，却仍需国家下拨巨额财政供其运转。跑贷、借贷的日常化，也进一步加剧中央财政压力。合并乡镇无疑成为减缓财政压力的一大措施。然而，合并乡镇意味着大批政府人员既得利益将被剥夺，乡村秩序格局将被打破，寻求一种温和的改革势在必行。具体而言，乡镇政府的改革需要逐步推进，中央与地方需要相互配合，中央根据专家的建议大概确定乡镇政府的最大管理幅度，地方政府则根据本地区实际情况调整乡镇政府的数量，合并些许相邻乡镇。这属于第一轮合并，此轮合并必然存在人员的精简，为了不引起被精简人员的愤怒，可一次性付清几年薪水。改革后的乡镇政府人员的招聘均采用合同制，提高工资的同时减少福利，逐步将乡镇政府推向市场。总的来说，任何一项单独措施都不可能长期地发挥作用，乡镇政府的合并虽是逐步推进，但仍旧会引起乡村秩序的动荡，这就需要配套措施契合“乡镇合并”改革。

（二）提高乡村自治能力

早在20世纪80年代，我国开始了“乡政村治”格局{13}，乡镇政权代表国家管理基层社会，村委会代表农民进行自治。但还是因自古以来自上而下的行政命令式指导方式，而削弱乡村自治。随着乡镇政权旁落，乡村治理变迁随即呼声高涨。然而目前乡村内部的纷争、自上而下的乡村自治配套措施、各系统条块繁杂的关系等等成为了乡村自治的绊脚石{14}。如何引导乡村提高其自治能力成为了重中之重。“自治”不仅要求国家让渡足够的权力，变干预为服务；也要求乡村具备自我治理的能力。这就需要借鉴网络治理理论，在乡村配备能运转此网络系统的能人，以此培育乡村自治能力。具体做法可从合并中的乡镇政府抽离出号召力较高的干部，由村民投票选出负责人；或者由社会上有志青年自行申报，地方政府审核并由村民决定人选。他们由村民选出，对村民负责，并能利用自身所掌握的知识充当好网络中枢的角色，以此提高整个网络的自治水平。但乡镇政府毕竟是行政机构，它们在新形势下虽会在一段时间内维持其改革初期的规模，但随着时间的推移，其会根据自身利益诉求不断与新环境调适，最终扩大规模，陷入“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的怪圈。为巩固改革成果，乡镇政府“去行政化”也便成为必要之举。

（三）乡镇“去行政化”

乡镇政府即便是“跑项目”也在其间扮演着重要角色，但乡镇政权的行政化却让这份中心工作脱离原定轨道。完成“收入基数”的压力，政績考核带来的竞争，逼迫乡镇政府将有限的资源注入自身体系的发展，服务于乡村社会的目标自然带有自利的倾向。这就需要赋予乡镇政府新的定位，需将其推离出行政体制，以摆脱官僚弊端。这意味着乡镇在第一轮合并后，马上开展第二轮改革。主要是在乡村自治初见成效之际，将乡镇政府推向社会，形成乡镇组织。该组织需形成自己的管理规章，专门负责促成项目的协调与落实，并从中获取提成。诸如公共服务的维护、乡村治安的管理等，县级政府均可承包给乡镇组织。待乡镇组织成熟后便可发挥其网络结点的作用，逐步将整个乡村社会连接成网络结构，形成社区自治。总的来说，乡镇合并只不过是一个过渡期，完成乡镇的去行政化，提高乡村自治能力，最终形成社区自治才是终点。但这三者间是相辅相成的，然而要达到这个目标相当困难，它不仅要求中央与地方政府的相互配合，也需要经历漫长的等待。在这种全能政府的模式下，乡镇政权完全“去行政化”是不可能的，只能说尝试其尽量脱离行政体系的运作模式。

四、结论

1978年改革开放后，乡镇政权“要粮”的职能得以消解；但是分税制改革后农民田地撂荒等现象络绎不绝，此后解决“三农”问题的税费改革如火如荼，乡镇政权“要钱”的权力也渐被旁落；为了防止农民负担的反弹，大量转移支付开始成为乡镇政府的财政来源，随之而来的“以县为主”的各类改革彻底将乡镇政府的事权上收，乡镇政权彻底走上了对上而言的“依附型”政权，以及对下而言的“悬浮型政权”；在乡镇政权的空壳化致使乡村社会质疑其职能之时，中央为防止转移支付被挪用而开辟的专项资金逐渐以“项目”的形式开展，项目制的兴起无意中替乡镇政权开辟了一条出路，乡镇政权开始向“协调性”政权转变。endprint

究竟乡镇政权该何去何从？乡镇政权作用甚微，还耗费着国家大量财政资金，但它早已与乡村深深地融合在一起，取缔它并非明智之举。东部一些地区已成功地示范了“强镇扩权”的可行性，但中西部地区经济条件着实限制其走向“强镇扩权”之路。具體而言，首先应大幅度合并乡镇，精简乡镇数量与冗员；其次，加强农村自治能力；最后将乡镇“去行政化”，将其推向社会，辅助政府落实项目以及开展治安工作，并从中抽取提成。在改革相互交织的过程中，逐步构建网络结构，逐步形成社区自治。总而言之，单个体制的改革并不能巩固改革的效果，只有三者间相辅相成才能达到预期的目标。

注释：

{1}周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索.开放时代，2014（4）

{2}周飞舟.分税制十年：制度及其影响.中国社会科学，2006（6）

{3}李芝兰.“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动.社会学研究，2005（4）

{4}周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响.社会学研究，2006（3）

{5}周飞舟.谁为农村教育买单——税费改革和“以县为主”的教育体制改革.北京大学教育评论，2004（3）

{6}孙东升.“乡财县管乡用”之改革措施探讨.财政研究，2004（1）

{7}杜春林.从制度安排到实际运行：项目制的生存逻辑与两难处境.南京农业大学学报（社会科学版），2015（1）

{8}李祖佩.项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察.中国农村观察.2013（4）

{9}陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察.中国社会科学，2013（2）

{10}付伟，焦长权.“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府. 社会学研究.2015（2）

{11}周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑.社会学研究，2008（6）

{12}国家统计局.社会主义市场经济体制目标的确立[DB/OL].http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htmcn=C01&zb=A0D01&sj=2015，2017

{13}金太军.“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析.社会主义研究，2000（4）

{14}苗树彬.困惑与出路——“乡村治理与乡镇政府改革”专家调查报告.中国农村观察，2006（5）

（作者单位：南昌航空大学 江西南昌 330063）

[作者简介：付云娇（1992—）女，汉族，江西高安人，南昌航空大学 文法学院16级硕士研究生在读，研究方向：公共治理]

（责编：若佳）endprint