供给侧管理改革的国际比较

闫二旺+段景怡

摘 要：上世纪70年代，一些西方资本主义国家的经济运行出现了“滞胀”局面。为了应对经济危机，他们纷纷开始进行供给侧管理改革。文章详细论述了美国、英国与新西兰供给侧管理改革的实践及其经验教训，探究了各国供给侧改革的相似性及特殊性。

关键词：滞胀 减税 政府干预 技术创新 供给侧管理改革

中图分类号：F014.32

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-072-04

目前中国经济发展进入新常态，经济运行存在需求拉动乏力、人口红利消失、要素价格不断上涨、资源环境约束达到临界状态以及供需错位突出的状况。中国经济存在着突出的结构性问题，与此同时原本偏重需求侧的政策实施效果呈递减状态。因此，我国经济要想持续健康发展就需要进行供给侧管理改革。在历史上，也曾有不少国家通过供给侧改革成功走出了当时的经济危机。所以，认真思考和总结国际供给侧管理改革的经验对我国供给侧管理改革有很大的借鉴意义。

一、国际供给侧管理改革的经验分析

（一）美国供给侧管理改革实践

自从罗斯福新政开始，美国的资本主义经济进入了垄断时期。推行凯恩斯主义的国家干预政策和福利国家政策的确对治理当时的经济危机起到了不容忽视的作用。但凯恩斯的理论并没有揭示出资本主义的症结所在，因此其需求管理政策也就无法根本性地解决资本主义的固有矛盾。福利国家政策的弊端逐渐显露，国家财政赤字大量增加。为了弥补财政赤字，政府加大货币发行量，同时也不可避免地造成了通货膨胀。自20世纪70年代开始，美国的经济便陷入了“滞胀”危机，社会生产力停滞和通货膨胀同时出现。政府意识到传统的凯恩斯主义的需求管理政策已无法有效应对，供给侧改革势在必行。1981年，罗纳德·里根成为美國新一任总统，他把供给学派的经济理论当作政府制定经济政策的理论依据，同时结合货币主义理论，形成了独特的“里根主义经济学”，并降低税率、放松政府管制及推行紧缩性货币政策。

1.降低税率。为了刺激储蓄与投资、提高人们工作的积极性，里根政府实施了减税的政策。在降低个人所得税方面，从1981年10月1日起削减5%，1983年7月1日起再削减10%，连续33个月共削减个人所得税25%；同时，还通过加速固定资产折旧，使资本家加速投资回收，减少了企业税负。

2.以紧缩性货币政策为主。自1981年起，里根政府要求联邦储备委员会推行紧缩性货币政策以抑制通货膨胀。1979年至1982年间，美联储实施严厉的加息政策，美国联邦基金利率水平由1979年年初的10.25%提高到1982年年初的15%，再贴现率也由9.5%提高到了12%。加息对于价格过快上涨的遏制作用明显，通货膨胀率呈下降趋势。美国的通胀率从1981年的较高水平（13.5%）逐渐降至1984年的较低水平（4.3%），从数据上来看在通货膨胀的治理方面较为成功。

3.放松管制。经济发展需要活力，为了发挥市场机制自动调节经济的作用，里根政府放宽限制企业经济活动的规章条例，同时大量削减政府不必要的机构并且缩小了公共服务范围。仅在1981年就核查了90多种现行政府关于企业生产经营管理方面的法令规章条例，撤销放宽了其中的65种。政府关闭了部分效率低、亏损多的企业，合并和建立规模大的企业，这样不仅提高了生产效率还增强了美国工业企业的竞争力。同时，也放宽了《反托拉斯》法和一些环保条例，如放宽了34项防治污染和保护行车安全方面的规定等。减少国家干预，鼓励企业自由竞争是通过放宽工人劳动安全保护规定的手段来降低企业的生产成本，获取更多的利润，推动美国经济增长。

通过以上政策的实施，美国逐渐走出了滞胀的经济状态。消费物价指数在1983年以后大幅回落，1989年下降到3%左右。同时，在经济增长方面，1984年的国民生产总值增长高达6.8%，为战后的最高水平。失业率自1983年以后连续下降，从9.6%下降到1989年的5.3%，为1973年以来的最低水平。

（二）英国供给侧管理改革实践

上世纪70年代，英国的通胀率和失业率居高不下。工党政府的“社会契约”政策失败，通货膨胀率达到18%的历史最高点。治理通胀成为英国政府的首要任务，只有通胀得到控制其他经济领域的改革才能继续推行。为了治理“英国病”撒切尔政府放弃了传统的需求管理政策，开始实行货币主义经济政策，通过减少国家干预、加快推进国有工业企业的私有化进程、调整税制和紧缩性的货币政策等措施摆脱滞胀困境。

1.控制货币供应量。撒切尔夫人认为，缺乏对货币和金融的控制是英国经济长期停滞不前的主要原因。因此，英国的经济运行要想有一个良好的环境，必须从改变宏观经济政策入手，从原本偏重需求管理的政策向供给管理政策转变。撒切尔政府确定了以控制通货膨胀为中心的“先治胀后治滞”的策略。治理通货膨胀的核心战略为“中期金融战略”，即在货币主义的指导下制定货币政策，控制货币供应量。该战略主要是通过控制公共部门的借款要求和货币增长速度来反通胀，以对价格的中期管理代替过去的短期控制。经过不懈努力，英国的通胀率从20世纪80年代初的两位数下降到1983年以后年均4.5%～5%的低水平。

2.减少国家干预。战后英国的“福利国家”政策在分配方面“平均主义”倾向明显，同时工会运动的盛行使得真正为社会做出贡献的人没有得到相应的报酬，政府通过税收占有较多的国民收入，严重损害了劳动者的积极性。为了释放市场活力、鼓励私人资本的发展，撒切尔政府决定减少国家对经济的干预，逐步减少了对工资、价格及资本流动等方面的控制，鼓励各经济部门尤其是金融和交通运输等行业的竞争。同时还撤销了3000个政府所属的计划、咨询、监督机构，削减了“国家企业局”的权利。撒切尔政府通过把国有化工业的股份出售给私人的方式完成了国有化工业的私有化。英国政府还出售给私人供水、供电部门以及英国国家石油公司中的政府股份，迫使企业改善经营管理，以谋求长远发展。endprint

3.调整税制。为了激发劳动者的生产积极性，撒切尔政府还改革了税制，转变了税收重点，从以所得税为重心逐渐转变成以消费税为重心，同时减少高收入者的税收和资本的课税率。在1979年，英国政府将个人所得税的基本税率从33%降到30%，最高税率从83%降到60%。同时，还减征部分中小企业的税收，为其发展减轻负担。

4.削减社会福利。为了消除“福利国家”政策遗留的负面影响，撒切尔政府削减了社会福利在公共开支中的比重，1986年比1980年降低了10个百分点。同时也逐渐削弱工会权利，控制过高的工资增长。自1981年以来，国内生产总值年增长率逐渐超过3%，在资本主义发达国家中仅次于日本。

（三）新西兰供给侧管理改革实践

上世纪70年代，严重的通货膨胀和持续恶化的对外贸易条件使得新西兰的经济遭受到严重打击，为了挽救本国经济，新西兰政府不得不开始改革。实施“福利国家”政策并遵循凯恩斯主义的政府通过增加干预以缓解经济危机。然而这些措施并没有使新西兰的经济状况进一步好转。政府的保护主义使国内经济更加依赖于保护，为实施保护政府不得已举借了大量外债。到了80年代，政府债务急剧扩张，1983年末政府外债约占GDP的1/4，外债总额年增长达10%以上。新西兰经济持续低迷的趋势让人们意识到原有的国家干预的社会福利的政策已经失效，必须制定新的发展政策。从1984年开始，新西兰政府把改革政策的重点向货币主义政策转移。通过减少对经济的管控，推动国企私有化进程，进行农业改革与税制调整，新西兰逐渐走出了经济危机。

1.退出价格机制。在内外债务的重压下，新西兰政府首先决定退出价格机制，发挥市场自动调节经济的作用。市场价格能够引导社会资源流向具有比较优势的产业，有利于国内竞争力的提升，政府的补贴负担也会减轻。同时政府放松了金融管制，为价格机制发挥优化资源配置的作用创造了有利条件。

2.體制改革。最为独特的是新西兰进行了深入的体制改革。首先改组公共服务部门机构，人员从88000减至36000人，严格划分提供服务和监督管制职能，使这些职能既不被政府取代又不会相互重复。新西兰政府逐级下放机构，大大减少了政府部门的数量。同时，新西兰在政府活动中引入了企业经营的基本原则，使政府部门的工作效率明显提高。政府建立了正式的“购买制”，政府各部门、官方机构与国有企业之间按市场原则互相购买产品和服务。这样有利于政府部门和官方机构提升对产出数量与质量的重视程度，有利于提高政府部门的工作效率。1989年颁布的《公共金融法》和1994年制定的《财政责任法》形成了责任明确、活动公开、以成绩考核为标准的“首长责任制”。到1990年供给侧改革初见成效，到了1994年财政盈余占GDP的1%并呈持续增加态势。

二、国际供给侧管理改革的比较

（一）各国供给侧管理改革的相似性

20世纪60、70年代，一些资本主义国家为刺激经济发展而持续实施扩张性的财政政策，普遍出现了“滞胀”局面，经济发展又陷入困境：如果实施扩张性的财政政策刺激需求，会使通货膨胀率升高；如果采取紧缩性的财政政策以降低通胀率，又极有可能导致经济发展停滞不前、失业率上升。这种两难局面说明凯恩斯主义已经无法应对当时的经济危机，这些资本主义国家迫切需要新的政策理论来解决“滞胀”难题。而诞生于70年代的供给学派开始受到重视。供给学派认为，资本主义经济当时所面临的主要问题已不是需求不足，而是供给不足，他们反对凯恩斯主义的需求管理理论，主张实行供给侧管理。

需求管理政策的目标是通过对需求方面的短期控制，把总需求维持在足以取得“充分就业”的水平上，同时提高产量和就业率。然而需求管理政策在上世纪60、70年代严重削弱了对经济的刺激因素，提高了劳动成本，造成失业率持续上升，使许多资本主义国家的经济陷入长期停滞的状态。凯恩斯主义的扩张性政策不仅引起失业率和通货膨胀率上升还造成资本形成率下降。而政府扩大的社会福利政策使失业率不降反升，高额税率使个人的储蓄减少，也不利于资本的投资和经济的增长。

1.减少政府干预。从某种程度上看，美国、英国和新西兰在供给侧管理改革前存在的一个共同问题是过度的政府干预与财政刺激及过分依赖信用扩张以维持经济高速增长导致了通货膨胀。因此，三个国家的供给侧管理改革不约而同地把减少政府干预作为重要目标，让市场在资源配置中起决定性作用，建设公平竞争的环境，释放企业活力。里根的“经济复兴计划”主张减少政府对企业经济活动的限制，并撤销不合理的规章制度，让市场机制发挥更多的作用。在1981年，政府撤销并放宽了65种管理企业生产经营的规章，取消了对国内生产石油天然气的价格管制。这一系列政策减少了国家对经济的干预，释放了企业自由竞争的活力。撒切尔夫人上台伊始就声明：“一个国家，如果他的经济和政治生活被国有化和政府控制着的话，是不可能兴旺繁荣的。”英国政府逐步出售国营企业，以股票形式完成国营资产向民营企业的转移。新西兰供给侧管理改革努力减少政府对经济的干预，逐渐开放金融、航运和电力等行业，在保证公平的前提下引入竞争机制，使经济效益明显提高，并优化了经济结构。80年代后，新西兰政府减少了对金融业的干预，实现了金融自由化，并建立了独立的中央银行——新西兰储备银行。同时，政府退出了价格干预，让市场价格成为资源配置的信号。

2.混合实施货币政策。为了降低通胀率，美国、英国和新西兰从控制货币供给入手，采取紧缩性货币政策。里根总统上台不久，就要求联邦储备委员会实施稳健的货币政策来与他的“经济复兴计划”相协调。从1981年开始，美国严格控制货币发行量，通货膨胀率从1980年的18%下降到1982年的3%。撒切尔政府运用货币财政手段，坚持以控制货币供应量来抑制通货膨胀。并且英国政府在1980年制定了一个“中期金融战略”，其核心包括控制公共部门的借款要求和货币增长速度。英国的通货膨胀率从80年代初的两位数下降到1983年以后的5%左右的平均水平，抑制通货膨胀的效果明显。新西兰政府在1989年颁布的《新西兰储备银行法》赋予新西兰储备银行独立行使货币政策的权力，并把主要目标确立为稳定币值。同时，新西兰储备银行采取了紧缩性的货币政策，使通货膨胀从1987年18.9%的较高水平逐渐回落至90年代初期的2%左右。endprint

3.减税政策。为了提升经济发展速度，美国、英国和新西兰通过税制改革释放企业活力。美国在1981年颁布了《经济复兴税收法案》，把税收负担降低在最低水平，从而加强对劳动力、资本等生产要素投入的刺激。从1981年开始，个人所得税从最低税率14%和最高税率70%，分别降为11%和50%。同时对个人所得税进行指数化，对企业的固定资产实行3-15年（美国历史上最短的折旧期限）不等的折旧办法。撒切尔政府则调整了税制，把税收重点从所得税逐渐转向消费税。同时，把个人所得税的最低税率25%和最高税率83%分别降为20%和60%。此外，还减征投资收入税、土地开发税和公司利润税等，使得劳动者的个人努力可以得到相应的回报。新西兰的税收体制改革包括扩大税收范围、降低税率及调整税收结构。从1986年开始，个人所得税最高税率由66%降至33%，1996年又对所得税最低档进行调整，由24%降至19%，主要是为了减轻低收入者的负担。

4.改革福利国家制度。多年来，福利国家制度起着有利于社会稳定发展的作用，在一定程度上缓和了阶级矛盾。但到了20世纪70年代中期，福利国家制度的一些弊端开始显现出来。首先，社会福利支出的过快增长给国家财政带来沉重负担。其次，高福利导致的高税收使得企业投资下降，资本和人才外流严重。再次，高福利削弱了个人工作的积极性，依靠福利制度诈骗的现象层出不穷。

里根政府为了减轻过重的社会福利负担，大规模减少社会福利支出，尤其注意对随意性开支的严格把控。同时鼓励私营福利事业的发展，减少政府对福利事业方面的干预。英国政府采取了以削减福利支出为主要目标的福利制度改革。通过削弱政府的各项补贴、简化社会补助的申领程序以缩减社会保障领域的管理成本并将市场原则引入社保制度等举措完成了对社会福利制度的改革。和改革之前相比，社会福利在公共支出中的比例逐渐下降，1986年与1980年相比下降了10个百分点。新西兰政府改变了高社会福利的政策，逐步推行住房、医疗和教育实现自费化。同时对养老金和人寿保险开始征收税费，以减轻财政负担。

（二）各国供给侧管理改革的特殊性及差异

1.注重自我修正的美国供给侧改革。1981年里根总统一上台就建立起一套反滞胀的“里根经济学”。里根总统采纳了供给学派的理论，但他也清楚地意识到想要帮美国经济走出滞胀困境只依靠一种理论是不够的。里根所实行的政策并不完全局限于供给学派理论和货币学派理论，而是兼收并蓄，甚至是凯恩斯主义理论中的部分内容。

里根经济学包含了多个学派的理论和政策也使得经济复兴中的各项计划关系复杂，有的彼此促进，有的相互矛盾。首先，供给学派认为，从长时期来看减税有利于增加税收，有助于实现预算平衡；但在短时期内，政府的税收将减少，赤字大量增加。这十分不利于民众对政府的信心。甚至长期效果还没有来得及显现，政府可能就已经深陷赤字危机。其次，非国防开支及国家福利的大规模削减虽然有利于实现预算平衡，但也降低了人民的购买力水平。尤其是穷人得到的救济将大幅度减少，容易造成生产与消费的矛盾，不利于经济增长。再次，放慢货币增长可以抑制货币通胀，但是容易出现经济紧缩、企业活力下降和失业率上升的现象。最后，增加国防开支可以加强军事实力，但也使得预算更加难以平衡。

为了降低通胀率，里根政府决定从控制货币增长和实现预算平衡入手。控制货币增长会导致失业率上升，经济活力低迷。为了减少负面影响，里根政府削减了个人所得税以及企业的多项税收，来刺激经济发展。但是1981年的两次减税并没有快速实现刺激储蓄、增加投资的目标，失业率从1981年的7.5%上升到了1982年的9.5%，1982年财政赤字也高达1279亿美元。这一系列情况让里根开始对经济计划进行修复。1982年，里根政府放弃了货币学派的理论，开始增加货币供应量，还通过了美国和平时期最大的增税法案。这说明里根经济学开始融入凯恩斯主义理论。1983年，经济开始回暖，国民生产总值的年增长率为3.7%，通胀率降到3.22%。70年代美国高通胀率的主要原因之一就是高财政赤字，但里根却做到了高财政赤字与低通胀率并存。因为里根的高财政赤字的补偿并没有选择加大货币发行量的方式，而是选择公开的市场活动来补偿。这样可以保证国家的货币政策不受影响，从而制定紧缩性的货币政策。同时，大量举债会使利率升高，高利率会吸引借贷资本，包括本国的储蓄和外国的投资，二者互相促进，暂时减少流通货币，抑制通胀。

美国供给侧管理改革的经验告诉我们，在改革中要注意政策的灵活性，接受了供给学派的理论并非一成不变，而是要根据经济运行情况进行自我修正。因为不论是哪一个学派的理论都不可能解决所有的问题，只有兼收并蓄才能应对复杂的经济难题。

2.削弱工会力量的英国供给侧改革。二战后英国福利国家政策开展得如火如荼，分配方面有平均主义倾向，再加上激进的工会运动蓬勃发展，市场机制被严重损害。工党执政下的英国丧失了经济活力，为经济发展做出较大贡献的人们并没有得到相应的报酬，工党的平均分配倾向严重损害了劳动者的积极性，政府通过税收占有较多的国民收入，严重损害了私人经济部门。所以，撒切尔夫人上台后，削弱工会权力成为供给侧改革的一个主要方面。

保守党政府认为，过高工资的需求以及过大工会权利使得英国工业在国际市场上丧失了竞争优势。因此削弱工会的权力并且停止政府和工会之间的磋商是十分有必要的。英国保守党制定了一系列法律来限制罢工及遏制工会合法化，工会对劳动力市场的垄断被破除。其次，改革了工资制度，固定工资制被利润共享工资制取代，劳资关系得到明显改善。

英国的经验教训告诉我们，分配制度的平均化程度要与现阶段社会生产力发展水平相适应。英国工党所提倡的再分配的超前均等化并不能刺激竞争、促进生产力的提高，反而使政府的财政状况恶化、赤字增加，陷入债务危机。

3.调整内部体制的新西兰供给侧改革。新西兰是一个资源稀缺的国家，主要依靠农产品出口带动经济发展。20世纪70年代在英国贸易转向欧共体后，新西兰便失去了主要的出口市场，到了80年代英国在新西兰的出口总贸易額中不足10%。同时，在1973年后出现的石油危机削弱了新西兰在对外贸易中的竞争力。石油价格的上涨引发了成本推动型的通货膨胀，新西兰原有的福利水平和就业水平也难以为继。经济增速持续下降的现状让人们意识到原有的国家干预的福利社会道路已无法坚持下去，必须选择新的发展道路。endprint

新西兰的供给侧改革能取得成功的根本性原因在于进行了不同于其他国家的“体制改革”，使得新西兰经济出现了高增长率与低通胀率并存的局面。新西兰政府通过改组机构、提高政府工作效率、明确责任和改革国有企业制度等措施完成了体制改革，到了1994年财政开始出现盈余，改革初見成效。政府并没有直接管理经济，而是通过法律体系和宏观调控创造一种良好的经济环境，保证经济得到最大程度的发展。

与美国的供给侧改革由里根政府主导及英国的供给侧改革由撒切尔政府主导不同，新西兰的供给侧改革成功的要素之一便是把经济改革放在首要位置，而不是把取得政治力量的支持当作先决条件，如此便可保证供给侧改革政策的连续性。致力于宏观和微观的经济改革，加大改革力度，深化市场经济体制。政府在政治上的有力支持保证了供给侧改革的顺利进行。

新西兰的供给侧管理改革告诉我们，政府从政治上给予经济改革有力支持是改革成功的关键因素之一。政治上的支持不仅可以保证改革政策的连续性，同时在供给侧改革长期效果展现之前出现短期弊端的时候有助于恢复人民的信心，推动改革的持续进行。

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（作者单位：太原师范学院经济系 山西晋中 030619）

（责编：贾伟）endprint