精准扶贫内涵及实施路径

巴雅尔+裴杰

摘 要：文章从概述内蒙古自治区农牧地区贫困现状以及清水河县居民贫困状况入手，详细阐述了内蒙古“三到”精准扶贫项目的具体内容，从而分析出精准扶贫的核心内涵。切入到内蒙古清水河县，概述其“三到”精准扶贫项目的实施途径，从而分析出内蒙古自治区精准扶贫的实施路径。最后评价了内蒙古自治区“三到”项目的成效。研究发现：内蒙古自治区“三到”精准扶贫项目创新是内蒙古农牧区扶贫取得良好成绩的保证。“三到”精准扶贫项目任务及实施流程丰富了精准扶贫的思想内涵，其项目实施路径扩展了精准扶贫的实现途径。

关键词：精准扶贫 内涵 实施路径 “三到”项目

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-171-03

一、引言

2017年十二届全国人大五次会议和全国政协十二届五次会议分别于3月5日和3月3日在北京开幕。在两会上，扶贫成为了一个热点话题，而且一直围绕着“精准扶贫”来展开。这种情形使我们想起了总书记关于扶贫工作思路的一段话。习近平总书记提出，扶贫开发贵在精准，重在精准、成效之举在于精准。要求做到“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“精准扶贫”工作机制目前已经成为研究农村贫困问题的一个热点。从“精准扶贫”这四个字与之前扶贫工作联想起来，好像以往的扶贫是不精准的。但事实上，并不是这样，只不过是精准的对象发生了变化，从最开始的区域为单位扶貧，到之后的贫困县为单位的扶贫，再到贫困村、贫困户为单位的扶贫，其扶贫对象同时是扶贫精准经过了不同的内涵演变。为贯彻落实精准扶贫精准脱贫基本方略，正确诠释精准扶贫的基本内涵，全国各地按照“六个精准”要求积极探索实践，创新了扶贫方式方法与模式，总结出许多经验。内蒙古自治区的规划、项目、干部“三到村三到户”精准扶贫就是一大亮点。“三到”项目覆盖了内蒙古自治区77%贫困人口，是内蒙古扶贫开发重中之重，其实施流程体丰富了精准扶贫的核心内涵，其脱贫措施扩展了精准扶贫的实现途径。本文以内蒙古清水河县为切入点，阐述“三到”项目的实施流程，从而分析出内蒙古自治区在扶贫过程中如何诠释精准富扶贫的基本内涵。概述内蒙古清水河县“三到”精准扶贫项目具体实施措施，从而找出内蒙古精准扶贫的实施途径。

二、国内外研究现状

关于“精准扶贫”内涵的研究，国内许多学者已经提出了不同的看法与观点。吴雄周、丁建军（2015）认为精准扶贫从粗放扶贫的单位瞄准向多维瞄准进行了嬗变。不过要消除参与规模、协同主体排斥现象使精准扶贫实现多维瞄准嬗变面临巨大的现实阻力；翁伯琦、黄颖、王义祥、仇秀丽（2015）提出精准扶贫的内涵是科学识别贫困户、贫困村，详细分析致贫原因，落实帮扶责任人，集中力量进行扶贫；王国勇、邢溦（2015）认为精准扶贫的内涵就是要针对不同贫困区域环境，不同贫困农户状况，采用科学的方法识别扶贫对象，精确配置扶贫资源，确保扶贫资源真正用在贫困地方，贫困农户身上；庄天慧、杨帆、曾维忠（2016）精准扶贫包括两方面内涵，一是扶贫“对象—资源—主体”精准，就是要在“扶持谁、怎么扶、谁来扶”的理论和实践上完成精准。二是扶贫“目标—方法—过程”精准；葛志军、邢成举（2015）提出在具体政策实行中，中央关于精准扶贫的指导性意见成为地方扶贫机构不能触碰的高压线，但是精准扶贫的内涵中并没有排斥每个省区市根据当地客观情况制定精准扶贫的具体扶贫计划。王宇、李博、左停（2016）提出以精细化社会理论作为指导，精细制度设计、政策运行、智力逻辑、以及扶贫主体职业意识是实现精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的基础，同时也是缩小国家扶贫政策运行与基层扶贫治理差异的有效方法。庄天慧、杨帆、曾维忠（2016）认为精准扶贫的主要内涵是指“微观—中观—宏观”、“目标—过程—结果”以及“对象—资源—主体”的扶贫精准。

对于精准扶贫的实现路径，国内学者也进行了相关研究，得出了丰富的研究成果。方黎明、张秀兰（2007）以能力贫困理论来分析我国农村地区的贫困现状，认为我国相当数量的真正贫困人口并没有从扶贫政策当中受益，现行的扶贫政策难以有效预防疾病、教育等致贫风险。最后提出提高农村公共服务能力，提高对“新农合”门诊服务的补贴，对低保边缘农户进行教育和医疗专项救助，从而提升贫困人群应对贫困风险的能力是开展“精准扶贫”的有效图途径；徐孝勇、赖景生、寸家菊（2010）根据我国西部地区农村贫困现状以及对西部地区农村扶贫的绩效分析，提出了适合西部农村地区精准扶贫的实现路径：实现西部农村贫困地区贫困户的脱贫，政府必须以现代市场体系构建、社会信用体系建设、利益集团协调机制建立和契约精神建设为基础来创新迎合新形势下的精准扶贫模式。打破西部农村地区扶贫制度性陷阱，鼓励非政府扶贫机构参与农村扶贫地区开发，实施教育扶贫和文化扶贫，推动我国西部农村地区扶贫事业可持续发展；刘筱红、张琳（2013）根据我国连片特困地区扶贫的现实需求，提出对于连片特区跨域精准扶贫的实施路径：加强区域扶贫跨域治理的组织配合，推进区域扶贫跨域治理的规划整合，优化区域扶贫跨域治理的运作流程，构建区域扶贫跨域治理的执行保障；黄承伟、覃志敏（2013）对重庆市涪陵区农民创业园区进行案例分析，提出了以构建土地流转机制为基础，以园区为发展平台，实施农业产业化发展是开展“精准扶贫”的有效实施路径；李雪萍、王蒙（2014）根据多维贫困理论，深层分析武陵山区农户个体贫困和结构贫困，认为农村社区资源禀赋差、农户生计资本匮乏、生计资本转换能力薄弱、生计脆弱是武陵山区农户致贫的原因，最后提出实施资产社会政策、开展避灾农业、农村社区公共性重建是开展扶贫活动的有效实施模式。

三、内蒙古自治区农村牧区及清水河县贫困现状

（一）内蒙古自治区贫困地区基本情况

内蒙古自治区是我国最早成立的少数民族自治区，也是少数民族聚居的边疆地区，总土地面积118万平方公里，人均耕地面积0.24公顷。2015年末内蒙古自治区总人口数2510万人，其中农业人口996.47万人，受历史、地理、自然条件、经济发展等诸多因素的影响，内蒙古农村牧区的经济社会发展水平还比较低。全区共有101个旗县市区，其中农牧区有31个旗县列入国家级贫困旗县，26个旗县列入自治区级贫困旗县，共计57个旗县为贫困旗县，贫困旗县占全区旗县的一半还多。endprint

内蒙古的贫困人口绝大多数分布在农村牧区，而农村牧区的贫困人口绝大多数集中在57个贫困旗县。这57个贫困旗县都集中在一些相连成片的地区，自然环境都有很多相同或者相似的地方，按照区位地理特征，可将57个贫困旗县从西到东分成六大片区：巴彦淖尔及阿拉善贫困片区。阴山前后贫困片区。浑善达克贫困片区。努鲁尔虎山贫困片区。科尔沁贫困片区。阿尔山高寒区及大兴安岭东南贫困片区。

内蒙古57个贫困旗县大部分集中在内蒙古的中西部，分布的地区主要是丘陵山区、干旱沙区和水土流失区。从鄂尔多斯荒漠高原向东到大兴安岭，阴山北麓、科尔沁沙地、努鲁尔虎山区多为干旱荒漠高原和其延伸地带。这些地区草原退化、土地沙化、水土流失现象严重，生态环境非常脆弱。冬季气候寒冷，无霜期短，降水量较小，可耕地少尤其是水浇地更少，土地肥力底下，水资源异常短缺，非常容易发生频繁的自然灾害。总而言之，自然条件恶劣、生态环境脆弱，是这些地区的基本地理特征，这一地理特征也是造成内蒙古农村牧区贫困的基础性原因。

（二）清水河县基本情况

清水河县位于内蒙古自治区中部，呼和浩特市最南端。东南与山西平鲁县、偏关县为邻；西隔黄河与鄂尔多斯市准格尔旗相望。北连和林格尔、托克托县。县域总面积2859平方公里，户籍总人口14.5万人，其中农业人口12.3万人，常住人口不足9万人。境内96.6%属山地、丘陵地貌，属黄河中上游水土流失最为严重的地区之一，水土流失面積达95%。常年干旱少雨的自然环境，导致当地农业生产条件先天不足，人口流失严重，特别是在一些偏远地区，年轻人基本举家外出，只剩下60岁以上老人留守，农业发展缓慢。同时，第二、三产业发展水平相对滞后，当地各项经济社会发展指标均处于较低水平，是呼和浩特市唯一的自治区级贫困县。

四、内蒙古自治区对于精准扶贫内涵的阐释

（一）内蒙古“三到”精准扶贫项目简述

为深入推进扶贫脱贫工作，正确把握精准扶贫的核心内涵，从2014年到2017年内蒙古自治区确定了2834个贫困村和贫困户，开展了规划到村、项目到村到户的“三到村三到户”工作。“三到”精准扶贫项目最终目标是通过规划、项目、扶贫干部“三到村三到户”实施精准扶贫，做到规划跟着贫困村、贫困户走，项目跟着规划走，干部跟着项目走，实现扶贫规划、扶贫项目、扶贫干部与扶贫对象无缝对接，这也是精准扶贫核心内涵的具体体现。最终使列入“三到村三到户”工作范围的贫困村及贫困人口实现“两不愁，三保障”。

（二）内蒙古“三到”精准扶贫任务及实施流程

1.内蒙古“三到”精准扶贫项目具体任务。首先开展单位定点帮扶。自治区、盟市、旗县三级党政机关、企事业单位进行结对帮扶贫困村；之后选派工作队驻村。“三到”精准扶贫项目驻村工作队由2～3人组成，工作队队长从45岁以下的优秀中青年政府干部中选派。其后制定帮扶规划。各帮扶单位和驻村工作队紧紧围绕扶贫攻坚“三到村三到户”精准扶贫项目的主要目标与基层主体共同开展调查摸底，对每个贫困村和贫困户建档立卡，帮助贫困村、贫困户制定脱贫规划和年度计划；在落实项目资金方面，内蒙古自治区政府每年给每个贫困村投入财政扶贫资金，支持产业发展。旗县级政府统筹整合财政专项扶贫资金和各类涉农涉牧资金，集中投入，配套其产业发展。此外通过开展“村企共建扶贫活动”等扶贫济困公益活动，广泛募集社会资金用于扶贫攻坚；最后加强基层组织建设。把推进扶贫攻坚与加强基层组织建设相结合，开展结对帮扶单位党组织与村党组织结对联系活动，为推动精准扶贫工作提供组织保证。从“三到”工作任务可以体会到精准扶贫中“精准”两个字的内涵。

2.内蒙古“三到”精准扶贫项目实施流程。“三到”项目的工作目标是通过落实以规划、项目以及干部到村到户为主要支撑方向，以精准扶贫作为工作的机制方向，从帮扶对象、资源配置、项目管理以及扶贫效果全部实现精准化。在具体的实施流程中，“三到”项目规划的制定以及项目的操作是当中核心的实施环节。

“三到”项目规划的主要内容有：规划介绍、村基本情况介绍、贫困状况和原因分析、资源条件、项目选择、可行性分析、资金概算、效益分析、项目实施方案、项目实施监督管理方案、后续监督管理方案等。在制定计划的过程中，总结可以有五个重点环节，分别包括：组织准备、资料收集、分析、规划编制、上报审批。

“三到”项目的规划是2015年到2017年的整体规划。在具体实施过程中，根据实际情况制定出每一年的年度计划，从而可以帮助不同类型的人群了解项目的具体内容，并且知道全年项目的组织、管理与监督工作。这也是精准扶贫核心内涵的具体表现。

年度计划需要通过公示、上报等程序方可开展工作，在项目实施过程中受到实施监督小组监督，同时受到来自苏木乡镇和旗县扶贫办不定时的抽查。村级机构在驻村工作队的指导下将监督检查的结果按照表格形式进行汇总，用于在村内进行公示。同时为了项目的顺利实施，以及过后进行查漏补缺，更全面地进行评价，项目管理部门将“三到”项目的档案进行收集与管理。

五、清水河县“三到”精准扶贫项目的实现路径及成效

（一）清水河县“三到”精准扶贫项目实施路径

1.因地制宜，开发特色产业。结合清水河县当地农户有饲养和贩运肉牛的习惯，在广泛深入调研、充分听取贫困村民意见的前提下，肉牛养殖成为清水河县重点支持的主导产业。在当地政府指导下，制定“三到村三到户”扶贫规划和具体实施计划。通过采取“小集中、分散养、互调地、互助养”的办法模式，发展到户肉牛养殖。

2.引进技术与优良品种，调整种养结构。清水河县当地农户饲养以本地黄牛为主，育肥期长，出栏慢，养殖效益不明显。因此在选购牛的品种上，清水河县扶贫机构坚持引进良种，聘请县畜牧防疫部门专业技术人员为技术顾问，组织扶贫人员带领养殖户到山东、陕西选购西门塔尔和夏洛莱良种牛。与此同时清水河县扶贫机构积极动员农户扩大玉米种植面积，为发展肉牛提供了充足的饲草保障。endprint

3.完善服务体系，提升保障水平。清水河县扶贫机构建立连片养殖场与标准化养牛棚圈，以养殖场与养牛棚圈为发展平台，以农业科技与农业推广为中心，推广科学养殖技术，鼓励相互学习养殖经验。通过运作形成了技术引进、技术推广与技术创新三位一体、产业布局合理、主攻方向明确、技术推广密切结合的精准扶贫体系。

4.协调信贷资金，解决筹资难题。借助内蒙古自治区金融扶贫富民工程在清水河县的实施，清水河县农行对当地农户施行联保贷款。清水河县扶贫人员协助农行开展工作，为清水河县农户养殖积极性高的贫困农户发放贷款，有效地解决了贫困农户购牛资金短缺的问题。

5.鼓励企业参与扶贫，创新扶贫模式。清水河县政府给于基础设施、土地流转等方面的政策优惠，鼓励有实力的规模化养殖公司参与扶贫。采取“统一商标、统一经营、统一防疫、统一销售、托养互赢”的模式，带动当地养殖户与企业合作进行托养或入股分红，逐步形成“企业+合作社+农户”的发展模式，企业与养殖户之间结成风险共担、利益共享的共同体，带动贫困农民不断扩大养殖规模。

清水河县当地政府之前在扶贫开发过程中主要是扶持大户发展，致使大户的发展更好了，而贫困农户的生活并没有得到改善。而内蒙古清水河县“三到”精准扶贫项目针对贫困农户的实际情况，建立了行之有效的精准扶贫实施途径，让贫困户真正从项目中获益。

（二）清水河县“三到”精准扶贫项目绩效评价

通过设计问卷进行实地调研，根据清水河整体自然资源条件和经济发展水平，选取宏河镇和韭菜庄乡两个乡镇的建档立卡贫困村，每个乡镇随机选取两个行政村，抽取五个项目贫困户和三个非项目贫困户，以农户2013—2016年收入水平进行对比分析。

近三年来项目户三年增幅1360元明显高于非项目户三年增幅693元，虽然在2013年的时候项目户的人均纯收入仅为2670元，仅为非项目户的65%，但是在2016年的人均年纯收入达到了4030元，占到了非项目的86%，增幅非常明显。从一个方面表明了项目的实施对于收入增加有明显的作用。虽然“三到”精准扶贫项目实施取得了一定的成果，但是清水河县贫困户人口多，贫困面大，仍然面临困难和不足，主要表现为贫困户等靠要思想严重，自我发展动能不足，发展种养业积极性不高。

六、结论

本文在回顾相关精准扶贫文献的基础上，比较详细而且系统地阐述了精准扶贫的内涵与实施路径。着重研究了内蒙古自治区“三到”精准扶贫项目的任务与实施流程。以清水河县为例，阐述了内蒙古自治区“三到”项目的实施途径。研究得出了以下三点结论。第一，“三到”精准扶贫项目的任务与实施流程体现了精准扶贫的内涵，更加丰富了精准扶贫内涵的表现形式。第二，清水河县“三到”精准扶贫项目的运作模式扩展了精准扶贫的实施途径。第三，内蒙古自治区“三到”精准扶贫项目创新是内蒙古农牧区扶贫取得良好成绩的保证。

参考文献：

[1] 吴雄周，丁建军.精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准的嬗变[J].湖南社会科学2015（6）

[2] 翁伯琦，黄颖，王义祥，仇秀丽.以科技兴农推动精准扶贫战略实施的对策思考——以福建省建宁县为例[J].中国人口·资源与环境，2015（9）

[3] 王国勇，邢溦.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].农村经济，2015（9）

[4] 庄天慧，杨帆，曾维忠.精准扶贫内涵及其与精准脱贫的辩证关系探析[J].内蒙古社会科学，2016（3）

[5] 葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、實践困境及其原因阐释[J].贵州社会科学，2015（5）

（作者单位：巴雅尔，内蒙古自治区住房资金管理中心 内蒙古呼和浩特 010051；裴杰，内蒙古农业大学 内蒙古呼和浩特 010020）

[作者简介：巴雅尔，内蒙古自治区住房资金管理中心经济师；裴杰，内蒙古农业大学经济管理学院硕士研究生，研究方向：农业经济管理。]

（责编：贾伟）endprint