生态城市建设中的优化环境治理体系对策研究

蔡如桦+张维昊+杜群

摘 要：我国特大型城市正处建设生态城市、优化环境治理体系的起步阶段，其相应的对策研究具有迫切的重要性和现实意义。文章全面梳理概括了环境治理体系理论、生态文明建设理论，并结合多元共治理论提出了“三态”优化关系，这些理论基础为研究环境治理体系提供了基本的思路、方向和指导原则；并通过分析我国城市在环境治理方面存在的普遍问题，为研究优化环境治理体系对策提供基础与支撑，并为其生态文明建设和环境治理体系的优化提供参考与借鉴。

关键词：生态城市建设；环境治理体系；多元共治；对策研究

中图分类号：X321 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2017）30-0178-02

十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，提出推进国家治理体系和治理能力现代化。生态环境治理治理是国家治理体系的重要组成部分之一，环境治理体系即环境治理中涉及到的政治、经济、社会、文化、生态等总的制度体系，它与社会治理体系一样共同构成了国家治理体系[1]。从管理到治理是当今世界应对城市环境问题的基本趋势，环境治理作为一种新的管理理念受到了广泛认可。如何使环境、经济协调发展，如何解决日益复杂严峻的环境问题，如何推进环境治理体系构建工作就成为一项亟须解决的重要课题。在此背景下，研究环境治理体系的基本理论，探讨城市环境治理的模式与创新机制，就具有很强的理论和现实意义。本文通过分析我国城市在环境治理方面存在的普遍问题，通过梳理环境治理体系理论，提出了环境治理的目标体系、执行体系和保障体系，并结合多元共治理论提出了“三态”优化关系，为研究环境治理体系及生态城市建設提出对策与建议。

1 环境治理及环境治理体系基本理论

1.1 多元共治是环境治理强大动力

环境治理是在环境管理的基础上进一步推动社会各主体之间的协调、对话和谈判，通过广泛的共识和参与[2]，实现各主体之间进行广泛的互动，从而达到环境治理的目标和要求，实现对管理的超越。环境治理通过政府、企业、社会组织和公众共同参与，通过信息交流、分权决策、共同实施来解决环境问题的多元主体参与模式，各主体间为合作型的伙伴关系，政策制定和执行框架可容纳各主体，形成环境责任共同分担并实现社会化的局面[3]。

1.2 环境治理体系的内涵

本研究将环境治理体系划分为环境治理的目标体系、执行体系、保障体系。环境治理体系以实现人与自然的和谐发展为目标的文明形态，因此环境治理的目标体系与生态文明的建设要求契合。多元共治是环境治理的基本理念，也是环境治理体系的执行机制，政府、企业、非政府组织和公民都有义务与责任保护环境，上下互动、左右协调、内外结合、多元合作、共进双赢，是环境治理执行体系的内在要求[4]。高效有力的法治政府建设是深化政治体制改革的重要组成部分，是环境治理的有力保障，完善政府、环保部门依法监督管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境治理体系，健全环境与发展综合决策机制；充分必要的治理投入，营造优良的投资条件，配备科学合理的人力资源及治理装备，是环境治理体系有效运转的重要保障。

1.3 “三态”优化理论作为环境治理的核心理念

通过对环境治理的思考，本研究将环境治理的核心理念可归纳为“三态”优化。所谓“三态”，指环境治理对象和过程中不同要素的“形态、状态和心态”。“形态”，指各自然环境要素在一定时期一定条件下所表现出来的物理特征，例如山水田林湖等生态元素的边界范围和健康程度等，是生态环境的基础要素；“状态”，指各自然环境要素在一定时期一定条件下所具有的化学及生物特征，例如空气中的PM2.5（细颗粒物）、土壤中的重金属等，当其进入到生态环境中并达到一定浓度时就会造成污染，这都是环境要素状态变化的问题；“心态”，指政府、企业及公众在面对环境保护问题时所表现出来的社会心理特征，即对生产、生活、生态三者之间关系的理解和认识。“形态”和“状态”的优化，是环境治理的客观要求和目标，而“心态”优化则是环境治理的前提和基础，也是环境治理能否推进的关键所在。当前，地方政府、生产企业和社会公众对于保护环境形态、状态的心态仍因立场、利益而有所不同，需要通过教育、经济以至法律等手段不断调整地方政府的执政理念、生产企业的责任意识以及社会公众的环保认知，才能最终保护好自然赋予的美好形态和良好状态。

2 我国城市环境治理存在的问题

2.1 行政主体的法定职责不够明晰

环境治理是一个综合性很强的体系[5]，生态环境治理执行体系中包含发改、经信、环保、水务、城管、交通、规划、食药监、公安、交管等多个职能部门，各部门为各自履职，难免造成片面强调行政分工，环境治理缺乏凝聚力，不利于环境治理体系的有机整合，也不利于依法行政的推进。对环保治理承担法定职责的部门没有形成系统完善的违法行政责任追究制度，并在强化对行政不作为、乱作为的问责和建立绩效评估方面制度还不到位。

2.2 多元共治格局还未形成

在新环保法已经实施的现实背景下，在改革创新社会治理、加强社区治理工作时没有及时抓住良机，将环境治理融入社区治理以形成多元共治格局，政府主导作用不够。企业承担社会责任不足，部分企业片面追求经济效益与自身发展壮大，不惜以牺牲环境为代价。公众发挥主动作用层次不高，往往只关心涉及自身的环境问题，对山体湖泊保护等重大生态环境问题关心关注程度明显不足，公众主动力不强。

2.3 环境治理资金保障水平不高

环境保护投资包括涉及城市环境设施建设、环境管理、污染防治、水环境治理等政府投资和建设项目环保投资，环境污染治理投资总额包括城市环境基础建设投资、工业污染源治理投资和建设项目“三同时”环保投资[6]。我国城市在环保投资方面资金来源单一，主要依靠省或市级财政拨款，未有效发挥社会资本作用。

3 推进生态城市建设，优化环境治理体系的对策建议endprint

3.1 优化顶层设计，强化规划引领

3.1.1 加强统筹谋划

增强生态建设意识，以环保优化发展。一是建议市政府强化生态城市建设的执政理念，大力度推进环境治理体制机制创新，在发展中充分统筹规划生态文明建设，坚持在保护中发展，在发展中保护。二是完善顶层设计，根据发展思路和产业现状，进行顶层思考，确定生态环境保护总体目标、路线图和时间表，从环境质量、污染防治、企业监管、公众参与等方面细化环境目标。

3.1.2 制定推进方案

要结合城市远景规划和发展战略规划研究成果精心编制生态建设和环境保护规划。切实维护规划的权威性，研究制定年度实施方案，明确责任主体，严格落实考核。在落实生态环境专项规划中坚持查找实现有困难的方面，特别是抓住大气污染、饮用水、山体湖泊、油烟噪声等几个影响环境质量和群众满意度的突出问题，在规划实施工程中分步骤安排解决，为全力加快绿色发展，建设美丽城市提供强大支持。

3.2 创新体制机制，优化行政资源

3.2.1 建立高效、开放的沟通协调机制

以新的环保法和部门职责为基础，制定党政部门环境保护管理职责规定，党政同责，述职考核。强化环境保护委员会工作机制，定期调度生态环保工作，解决工作重点、难点，特别是不容易理清责任的疑点，同时可设置生态环境协调联席会，牵头协调涉及多部门的重要综合工作，完善环境治理协调机制和信息沟通机制。

3.2.2 优化行政体制改革，加大执法力度

大力推进行政体制改革，形成强有力的环境治理工作合力。一是加强监管与执法，保证执法机构运行效率。二是借助网格化管理平台实施环保网格化管理，结合社会治理创新部署将生态文明建设纳入街道社区基层工作。三是建立以环境质量为核心的环境监测体系并以市场作为基础手段解决社会、生活等其他环境监测问题，通过市场潜力弥补政府监测的不足[7]使环境监测市场化，通过市场这只无形的手作为基础手段解决社会、生活等环境监测问题，更加有利于保护生态环境，通过市场潜力弥补政府监测的不足。

3.3 激励社会参与，构建共治格局

3.3.1 引导公众参与，建立多元共治体系

政府在新环保法所规定的对环境质量负总责的法定要求下，依法主导环境治理工作，同时主动寻求企业、非政府组织、公民的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系，建立容纳多主体的执行框架，形成共同分担环境责任使之社会化的机制。

3.3.2 提高企业环保意识，充分发挥应有责任

借新环保法实施东风，提高企业环保守法意识，培养注重环保信用的良好氛围，使企业自觉承担社会责任由法制强制转到法治守法，做到环境污染信息公开、及时准确申报登记、强化治污达标排污、大力实施清洁生产，通过减排治污为环境质量改善打下坚实基础。

3.3.3 加强对社会各方的宣传教育，提高生态环保理念

强化宣传教育，唤起市民环保意识，将人人参与环保植入市民的心中。鼓励公众参与生态建设与环境保护工作，鼓励媒体独立报道，进一步加强舆论监督力度。实现对环境治理中信息公开和公众参与两个核心要素的有力推进，保障居民的环境知情监督权。

3.4 健全保障体系，优化治理环境

3.4.1 加大环保投入，提升环境质量

加大政府环境保护资金的投入。在当前生态环境问题伴随着经济增长而日益严重的形势下，政府应把生态建设和环境保护的投入作为公共财政支出的重点，在资金投入上侧重对污染防治、生态保护、环保试点示范和环保监管能力建设。

3.4.2 引入社会资本，激发市场活力

国务院2014年下发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了创新生态环保投资运营机制的工作要求，建议鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，推动环境污染治理市场化[8]。

3.4.3 提高技术含量，加强队伍建设

实践“互联网+环保”，建设监测监控网络，实现全覆盖、无死角监管。通过执法体制改革，加强环境执法能力建设提高人员素质。以集中执法权为契机，加强执法队伍培训和能力提升，建立一支业务精、能力强、信息化的环境执法管理队伍，大幅提高日常环境管理能力，以及突发环境事件预防、应对水平。

4 结束语

建设生态城市，优化环境治理体系是满足市民拥有美好生活的民生诉求，是依法推进生态文明建设的客观要求，是实现新常态下可持续发展的战略需要。本文通过分析研究环境治理理论体系理论，结合我国城市在环境治理体系构建过程中表现出的共性问题，为建设生态城市指出了“三态”优化关系及多元共治策略。本文的研究进展与对策建议可为正在研究环境治理体系及生态城市建设的地区提供参考与借鉴。

参考文献：

[1]武志红.国家治理体系和治理能力现代化的困境及路径探析[J].社科纵横，2014（07）：65-68.

[2]李穆基.我国政府治理模式转变探析[D].福建师范大学，2005：20-23.

[3]肖建华，邓集文.多中心合作治理：环境公共管理的发展方向[J].林业经济问题，2007（01）：49-53.

[4]陈海秋.城市环境治理新理念及其对城市管理的理论突破[J].上海城市管理，2011（01）：43-46.

[5]刘洋，万玉秋，缪旭波，等.关于我国跨部门环境管理协调机制的构建研究[J].環境科学与技术，2010（01）：87-91.

[6]董小林，宋 ，周晶，等.区域环境经济指标体系的构建[J].长安大学学报（自然科学版），2008（01）：87-91.

[7]蒋华军.环境监测市场化若干问题的思考研究解析[J].科技创新与应用，2014（30）：137.

[8]伍文虹，刘华.碳排放权交易标准体系框架模型研究[J].中国标准化，2015（07）：93-97.endprint