奥巴马执政时期美国对独岛争端的控管研究

[摘 要]

奥巴马政府致力于推动“亚太再平衡”战略，而独岛问题成为冷战后阻滞美日韩三边合作的主要障礙。通过操弄中国崛起及朝鲜核威胁一体，美国得以激活美日、美韩联盟，有效地控制了独岛问题的激化。然而，主权争议的存在依然限制着日韩深度合作。在未来一段时期内，美国仍难以说服任何一方放弃对独岛的主权要求，也不可能消除独岛争端对韩日关系带来的冲击。

[关键词]

独岛；美国；韩国；日本；威胁制衡

[中图分类号] D8153 [文献标识码] A [文章编号] 10022007（2017

）04009108

[收稿日期] 2017-01-06

[基金项目] 2013年国家社科基金重点项目《东北亚地缘政治局势新变化与中国的战略应对研究》，项目编号：13AGJ003。

[作者简介]

吕平，男，法学博士，大连外国语大学国际商务学院讲师，吉林大学东北亚研究院博士后，研究方向为东北亚国际关系。（大连 116044）

独岛（竹岛）争端肇始于上世纪50年代，是日本、韩国围绕相关岛礁及其附属水域主权归属而衍生出的领土争端，也是两国关系难于溶解的“冰点”。尽管美国并非争端涉事方，却因默许日本对相关岛礁提出主权要求，又在“旧金山和约”模糊处理两国海上边界而卷入其中，至今难以脱身。21世纪以来，韩日独岛博弈呈周期性激化态势，逐渐成为美国整合东北亚盟国资源、协调联盟威胁应对方向的重要障碍。为此，奥巴马执政后利用美韩、美日同盟的“威胁制衡”功能，突出朝核问题、中国崛起等议题，强化对独岛争端的控管力度，取得了一定成效，独岛争端对美日韩合作的干扰作用有所下降。有鉴于此，本文将着力从联盟“威胁制衡”的研究视角出发，探究美国控管韩日岛屿争端的措施，评估其成效并对其前景进行展望。

一、“威胁制衡”视角下美国同盟体系中的独岛难题

二战结束后，庞大的同盟体系成为美国介入欧亚大陆事务的重要机制性保障，控管盟友间矛盾，阻止体系分化始终是其外交工作的重要内容。由于英国、澳大利亚等盟国不愿与战败的日本共建制度性军事合作框架，美国自上世纪50年代起放弃了构建亚太多边军事同盟的设想，转而与日本、韩国、台湾地区分别缔结双边防务协定，进而达到遏制中国、苏联并规避盟友矛盾的理想效果。由此形成的辐辏同盟结构成为美国介入东北亚事务的基本框架。

进入21世纪，随着诸盟国对日本抵触情绪的减弱，美国积极推动亚太盟友合作互动，在构筑多边合作机制方面取得了一定突破。例如，澳大利亚与日本先后于2010年、2012年签署“相互支援协议”及“情报共享协议”，[1]日本、菲律宾之间的合作亦因南海问题“升温”而有所加强，美国主导的亚太同盟体系呈现出向网络状方向发展的趋向。而韩日合作因历史、领土问题发酵，至今未能突破制度性瓶颈。尽管2015年两国在美国的大力推动下就慰安妇问题达成了“不可逆”解决协议，并在仓促之间签署了《情报保护协定》，但两国军事合作却多受韩国民众诟病。独岛争议更是极大限制了美日韩构建三边联盟框架的可能性，令美国全面整合东北亚陆海交错地带盟友战略资源的构想始终难于实现。

众所周知，现代同盟的核心特征在于缔约双方对权力、义务边界的清晰厘定，而主权争议地带、岛屿在相关条约中的地位势必成为缔约双方争论的焦点。一般而言，缔约的非争端当事国为避免开罪争端另一方，不愿明确对争端地带所承担的责任；而缔约涉事方则基于国家主权范围表述一致立场，坚持另一方对争议区域与非争议性区域承担同等义务。冷战期间，美国的东北亚盟友所主张领土范围与实际控制范围差异较大，杜鲁门、艾森豪威尔政府利用中苏朝阵营的“威胁”，迫使日本、韩国、台湾地区在同盟保障范围议题上做出妥协，实现军事义务承担界线与其盟友实际占据位置的大致重叠，对社会主义阵营明确防御底线，同时有效地节制了对盟友义务的承担。 依据1950年《美日安保条约》，美国只对处于日本行政管辖下的国土负有防御义务，南千岛群岛不在此列，详见美国国务院发言人菲利普·J·克劳利2010年11月2日答记者问，http：//www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2010/11/150291.htm，美国国务院2010-11-2；依据1953年《美韩共同防御条约》解释，美国只对处于大韩民国行政管辖下的国土负有防务义务；根据1954年美台共同防御条约解释，美国只对台湾、澎湖地区负有防务义务，详见耶鲁大学法学院：《古德曼法律图书馆法律、外交、历史文件》，2008年，http：//avalon.law.yale.edu/20th_century/kor001.asp，http：//avalon.law.yale.edu/20th_century/chin001.asp.

斯蒂芬·沃尔特认为“威胁制衡”或“追随强者”是驱使各国寻求联盟的主要动因。“如果一个国家的意图通过与之联盟都不能改变，那么易受攻击的国家即使成为它的盟国，也有可能成为牺牲品。在这种情况下，进行制衡就成了避免这种命运的唯一途径”。[2]（25）因此，韩国在冷战时代只有加入美国同盟体系才能有效制衡来自北方的威胁，同时也就丧失了与美国就主张领土范围展开博弈的筹码，无法迫使美国在独岛及其相关水域归属问题作出有利于己方的表述，为美国模糊介入相关岛屿问题，控管争端走向留有空间。

当然，“威胁”作为一种主观的心理认知会依据当事国对外部环境的理解而产生主次之分。在国际政治的实践层面，国家大多同时面对多重安全议题，通过考量威胁程度，将之区分为“主要威胁”、“次要威胁”，集中战略资源制衡前者，而对后者或以妥协消弭，或以羁縻控管，避免干扰应对“主要威胁”进程。换而言之，厘定解决、制衡威胁的次序是国家捍卫自身利益的基本要点，日本、韩国也不例外。在中国崛起、朝核问题凸显的大背景下，独岛问题对日韩威胁程度显然难与之相比，主次要威胁差异的存在为奥巴马政府控制两国争端影响提供了有利条件。endprint

此外，沃尔特强调综合实力并非判断相关国家是否对当事国构成威胁的唯一要素，其与地缘毗邻性、进攻实力、进攻意图共同构成了“威胁”的考量因素。对遭受殖民统治的国家而言，前宗主国的“他者”身份认知亦会很大程度上影响联盟选择，前者通常倾向于避免与后者存留过多政治、军事联系。[3]（19）考虑到日本对朝鲜半岛40年殖民统治历史，不难理解韩国民众与精英阶层对与日本构筑深层次合作的疑惧之心。而独岛问题正是融合这种历史问题与上述四种“威胁”考量因素的节点，压缩了两国在政治、军事领域达成制度性合作框架的空间。 日本对独岛（竹岛）主权的核心依据在于1905年1月内阁正式将独岛及其水域编入岛根县管辖，试图将独岛问题与日本对朝鲜半岛殖民统治历史相剥离。而1951年腊斯克副国务卿亦以此为依据拒绝承认独岛属于韩国领土，而韩方认为日方此举出于对俄作战需求。另外，1904年8月日本乘日俄战争之际，迫使大韩帝国签署第一次韩日协约，后者外交、财政事务已落入日本顾问之手。次年11月，日本依据《日韩保护条约》设立统监府指挥韩国外交事务。迟至1906年3月韩国江原道方才与内政部联合发布报告，反驳日本吞并独岛的要求。随着1907年韩日第三次协约签订“韩国政府制定法令及重要行政上处分必先经统监承认”后韩国维权行动戛然而止。详见韩国外交部：《韩国美丽的岛屿——独岛》，http：//dokdo.mofa.go.kr/eng/dokdo/reason.jsp，第23-24页。

主权作为“一定领土范围内出现的一种集中的权力……高于该领土范围内的其他力量”。[4]（342）其排他性、让渡的不可逆性导致任何国家都不可能轻易放弃领土主权，并会谨慎处理其他国家之间的主权纠纷。一旦邻近国家围绕相关区域主权归属发生争议，争端双方通常不愿将之提交第三国或国际机构仲裁，以避免不利于己方的裁决。而非争端涉事国为免于开罪相关国家，通常强调主权归属不持立场，与争议保持距离。

在争端博弈过程中，各当事方维权措施的使用不仅影响国际社会对争端区域归属的观感、认知，甚至关乎相关政权、政党的执政合法性，进一步压缩双方妥协空间。从这个意义上看，独岛问题的历史敏感性与慰安妇问题相差无几。对美国而言，悖论正在于其作为争端第三方必须保持一定的中立姿态，但考虑到日本对其亚太战略的基石作用，又要在以独岛问题为代表的领土争端中对日有所倾斜。所以，独岛问題对美国协调盟友之间矛盾的难度绝非其他争议问题可比。

显然，《美韩共同防御条约》并不具有消弭韩国来自日本方向“威胁”的功能。在美国主导日本内外事务及日本“和平宪法”双重保障之下，这种制度缺失在冷战时代尚可掩盖。但在美国全力应对中国崛起，对日约束有所放松的时代背景下，韩国面对迈向“正常国家化”的日本，很可能会“追随强者”，出现与中俄合作制衡日本的声音，提高美国驾驭盟友外交走向的难度。[5]（31）

综上所述，独岛问题导致了韩日在主权议题上互为威胁，降低了两国达成制度性长期合作框架的可能性，美国只能分别沟通以控制争端走向，政策可持续性不容高估。

二、独岛问题对美日、美韩合作的干扰与美国的控管措施

朝鲜战争爆发以来，美国承担起对韩国行政管辖下领土的“保护义务”，独岛（竹岛）作为“日本领土”，服务美军“监控威胁”，观察苏联在日本海活动的“前哨”作用大幅下滑。 “建议（国务卿）重新考虑独岛（竹岛）问题，日本对该岛屿的索取早已有之且较为合理。应从安全角度出发，考虑在该岛屿设立气象及雷达观测站”，参见美国驻日本代理政治顾问斯贝尔的（Sebald）1949年11月2日至国务卿艾奇逊电文，参考United States Department of State， Foreign relations of the United States， 1949. The Far East and Australasia ， Northeast Asia， Japan， Occupation and Control of Japan， （1949）： 898。 [6]（898）以杜勒斯含混处理“旧金山和约”韩日海上边界为标志，美国开始刻意模糊对日本主权诉求的支持立场，加速自相关争议“抽身”。 对于独岛归属在“旧金山和约”当中的地位，韩日各执一词。韩方认为和约要求日本归还郁陵岛及其附属岛屿，独岛自然包括其中，因此将和约视为韩国领有相关岛屿依据。参见韩国外交部：《韩国美丽的岛屿——独岛》，第28页。 为此，1951年8月10日，美国助理国务卿腊斯克致函韩国驻美大使，明确对日本领土诉求认同，却未将支持立场转达于日本。 日本依据美国所公开档案，即1951年8月10日，助理国务卿腊斯克致韩国驻美大使信函支持日本主权要求，强调独岛并不属于独立后的韩国领土范围，参考日本内阁官房，领土·主权调整对策室：Takeshima was treated as part of Japanese territory under the San Francisco Peace Treaty，http：//www.cas.go.jp/jp/ryodo/ryodo/takeshima-sanfrancisco.html. 次年，韩国抗议美军将一架轰炸机命名为独岛时，美方也仅仅重复了相关立场，未做出任何妥协。

正如美国国务院东北亚事务室主任肯尼兹·杨格发给驻韩领事埃兰·莱德纳信件所写，美国看似矛盾的举措“仅仅是希望能够从先前的立场中后退，使我们得以从这一争端中脱身，同时打消韩国在与日本谈判的艰难进程中提出无理要求的想法。”报告强调，一旦日本要求美国充当调停人，“无论是否获得韩国赞同，美国都应避免处于此种尴尬位置……考虑到对两国的需求及其承担的义务，美国尽最大可能自此争端脱身。”[7]此后，美国介入独岛（竹岛）争端态度渐趋消极，整体立场基本定型，具体内容包括：其一，不对相关岛礁主权归属加以诠释；其二，不介入韩日相关问题协调进程；其三，鼓励两国通过对话缓解争端。这种“超然”立场在模糊独岛在《美日安保条约》、《美韩共同防御条约》中所处地位的同时，回避作为占领日本及接管韩国所应承担的厘定两国海上边界义务，整体上限制了相关争端影响美日、美韩关系的力度，满足了美国维持东北亚辐辏韩国同盟结构稳定的战略需要。endprint

然而新世纪后，韩日岛屿争端频频激化，美国“模糊”立场屡受挑战。2006年4月，日本拟议派遣船只前往独岛周边水域进行“海洋调查”，引发韩国强烈反对。7月，卢武铉政府抢先派遣调查船进入相关水域。在与美国的沟通过程中，时任日本外务省东亚与大洋洲事务局局长佐佐江贤一郎强调，必须使韩国付出代价，对美方“不偏不倚”立场表示失望。[8]2008年7月，美国国家地理命名委员会将独岛主权归属描述由“韩国领有”修改为“未明确主权”，韩国政府连夜对美国表示不满，问题的激化一度危及小布什总统8月访韩之旅，美国不得不将独岛文字表述恢复，方才使事态平息。奥巴马执政后，韩日岛屿争端呈现出周期性激化态势，每年初春两国都会围绕教科书对相关岛屿表述及日本防卫白皮书涵盖相关水域而争吵不断，《日韩军事情报保护协定》被延宕四年之久，严重影响了美国推动区域联盟架构向网络化方向发展的战略布局。

实际上，美国控管独岛水域“稳定”的权力基础在于冷战时期美国借助来自“北方威胁”，并形成了对日本、韩国同盟议程的绝对主导，迫使两国搁置相关争端，服从三方合作的整体大局。但冷战结束后，苏联解体、中韩建交及朝鲜陷入经济困境，驱使美国与日韩同盟的外在威胁呈现出下滑态势，韩日接受在合作议程方面美国的“模糊”立场，维持合作大局的动力不足。此外，韓日外交自主意识的增强亦提高了美国协调两国争端的难度，两国不再满足美国“模糊”立场，对美国明确支持己方立场的期望有所增长与其表态形成对冲，导致美国与日韩合作频生波折。

有鉴于此，美国自2010年起采取一系列措施，强化介入强度并争取为纠纷“降温”，控管日韩分歧对同盟体系的影响。首先，提高官方沟通层次，明确争端控管立场。2012年8月，李明博总统登上独岛视察，成为首位登上争议岛礁的韩国元首，引发日本政府强烈不满。9月，时任国务卿的希拉里出访东北亚期间先后会见韩日领袖，强调美国正扮演建设性角色，适用“更为清晰的原则”，希望争端通过外交途径缓解；韩日应避免出现任何形式的对峙；以合乎国际法要求的方式引导争端解决。[9]通过提高立场表态层次，韩日更为直观地感受到美国克制的诉求，奥巴马政府控管独岛争端对其同盟合作影响的决心可窥一斑。

其次，区隔独岛、钓鱼岛争端，突出中国崛起的“不确定性”。2012年8月至次年1月，美国国务院涉及独岛纠纷的谈话、听证会、答记者问记录有8次之多，其中五次言及钓鱼岛争端。 具体日期为2012年8月23日国务院发言人纽兰答记者问；9月9日国务卿希拉里在符拉迪沃斯托克答记者问；9月20日助理国务卿坎贝尔在国会听证会上的证词；9月28日国务院资深官员谈美日韩外长会谈成果；10月15日副国务卿伯恩斯访日答记者问。 美国助理国务卿坎贝尔在9月20日国会听证会上甚至承认“南海、东海及日本海岛屿争端回荡在亚太区域中，威胁美国国家利益。”[10]独岛与钓鱼岛、南海问题一般，对美国而言“利益在于各伙伴、盟友发展和平关系。”此后截止2015年2月，美国国务院谈及独岛问题的7次记录中再未提及钓鱼岛。2014年美国的国务卿克里访韩接受韩国记者就独岛问题提问时未做片语回应，却对钓鱼岛问题侃侃而谈，显示出美国不愿同时触及两大岛屿争端。[11]区隔相关争端有利于美国控管地区安全议题走向，切断域内领土纠纷激化与日本修正“海上边界”诉求联系，服务美日协同应对中国崛起的目标。

再次，突出朝核问题“威胁”，主导韩日关系进程。2012年10月，美国时任副国务卿的伯恩斯在接受韩国《朝鲜日报》、《京乡新闻》采访谈到独岛问题时，强调“美日韩对朝鲜释放一致的信息甚为关键……我们所重视的是（韩日）通过冷静、谨慎的方式处置争端……值此东北亚及亚太局势成败之际，韩日合作以及美日韩合作对地区安全、繁荣至关重要。”[12]随后，美国政府高官在谈及独岛纠纷时也对朝鲜核问题多有强调。通过区域威胁凸显，掩盖独岛争端的负面效应可谓奥巴马政府控管韩日关系走向对冷战时期的路径回归，对其短时间控制争端激化程度大有裨益。

最后，发挥智库引导作用，探索根除独岛争端可行性。奥巴马执政后，独岛纠纷周期性发作对美国同盟体系造成的影响促使美国寻找根除该争议的途径，其中以美国战略与国际研究中心为代表的智库成果尤为引人注目，由其主办的“太平洋论坛”几乎每年都会讨论独岛等困扰美日韩关系发展的议题。2010年，坦普尔大学杜杰里克教授就曾提出美国应说服日本放弃对独岛的声索，以便美日集中力量应对中国崛起。[13] 2015年5月，葛来仪与斯考特·斯奈德合著的新作《日韩认同对冲》公开建议日本“放弃对独岛主权要求，并对慰安妇进行赔偿。”[14]这种不惜开罪一方的立场认知，不仅有别于50年代美国倾向日本的表态，与冷战期间美国对该岛屿的主权“模糊”立场亦相去甚远。尽管奥巴马当局并未正式接受相关意见，但根除争端思路的出现却揭示了美国政治精英对独岛问题控管的紧迫感。

通过对以上措施的梳理，可以看出，近年来美国执政团队相较于以往历届政府对于独岛争端立场呈现清晰化态势，不再被动坐视争端波及美韩、美日合作关系，管控危机积极性显著提高。如果说美国强调“独岛纠纷的有效控制对美日韩协调应对朝鲜核威胁”是其对“威胁”塑造同盟合作的国际进程逻辑的回归，那么美国对独岛、钓鱼岛乃至南千岛群岛问题的联动性的警惕心理则揭示出美国政府基于区域整体布局对调整控管争端措施所产生的动能。

三、奥巴马执政时期美国控管独岛争端的动因及其特点

奥巴马在外交方面秉持“不做蠢事”原则，节制美国对中东、欧洲事务介入深度，战略重心聚焦于亚太区域。无论是美国政府由执政伊始从“重返东南亚”到“转向亚太”立场的转变还是“亚太再平衡”战略的最终确定，自始至终贯穿的是历届民主党政府介入亚洲事务的传统偏好，以及对“多边主义”、软实力外交方式的回归。历经两任政府实践，不难发现“再平衡”战略的内涵在于维护美国与亚太盟友、伙伴合作关系，“平衡”中国对相关国家的影响力，防止中国成为美国区域优势的“现实威胁”。endprint

具体来说，“再平衡”战略主要内容体现在：在战略重心方面，平衡对亚太、中东区域的战略资源投入，适当突出前者；在战略手段方面，平衡使用军事、外交、经济手段；在战略实践方式方面，平衡单独行动自由与多边合作方式解决、应对相关问题；在战略合作的动力源头方面，平衡美国领导作用与盟国分担同盟运转的成本的重要作用；在战略力量方面，平衡中国崛起对地区权力均势的冲击，最大限度地控制由此带来的区域“不确定因素”。[15]（43～47）勿需讳言，“再平衡”战略纵然没有将遏制中国作为其战略目的，“如何制衡中国崛起的威胁”亦在其战略之中，而构筑稳定的同盟合作则是美国解答该问题的基本前提。

随着中国崛起态势日渐明朗，东北亚地区内部力量平衡渐趋动摇。在国家整体实力层面，2010年中国经济规模超越日本，仅一年时间相关数字便已相当于日本、韩国之和，中国崛起速度之迅猛可窥一斑。对美国而言，构建三边合作基础有助于“华盛顿、东京、首尔共同倾注外交资本……塑造地区环境，以利于应对中国崛起。”[16]（7）换言之，在中国尚不具备挑战美国区域优势的时代，独岛问题不过是美国维系同盟体系稳定的一个“老问题”，其重要性并不足以唤起美国解决相关问题的决心，甚至会成为美国攫取对两国战略优势的筹码。而在中国崛起的大背景下，这一问题就会成为影响美国“再平衡”战略实践的隐患，必须从长期视角出发加以根除。

在与美国盟友围绕争议岛礁博弈的战略资源方面，中国海上执法力量船只共有大型舰艇95艘、小型舰艇110艘，共计205艘；而日本海上保安厅大型船只5艘、小型船只25艘，共78艘，两国数量差距悬殊。[17]（12～13）东海对峙呈现出有利于中国方向的倾斜，崛起的中国海上力量成为美国塑造美日同盟的安全化对象。换言之，2010年以后美国对东北亚盟友施加影响的动力远比先前更为主动。正如《2015年美国国家安全战略报告》所说“美国不仅要使其与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾的联盟关系现代化，也要促进各盟国彼此互动的增强。”[18]（24）

以此视之，独岛纠纷的凸显对美日持续合作造成了一定程度的干扰。在战略资源投放层面，韩日尽管并未出现军舰或执法船只对峙局面，独岛问题周期性发酵依然干扰了日本对西南方向的注意，不利于美日实现战略重心聚焦冲绳周边的安排。在国家安全化对象认知层面，独岛问题的根源在于日本试图挑战战后国际秩序，维持殖民扩张成果而与周边国家引发的领土争端。相关问题的激化不仅会冲淡韩国对朝鲜的“威胁”认知，甚至为韩国存留了与中俄协调反制日本的空间，不利于奥巴马政府吸引韩国参加美日合作的努力。“日韩关系紧张限制了美国对东北亚的政策选择，可能引发美国与盟友关系紧张……考虑到由此可能付出的机会成本，部分政策分析人士建议美国直接介入，提升日韩关系。”[19]（26）

受此影响，2016年6月4日，美国国防部长卡特参加香格里拉对话并发表“亚太原则性安全网络”的演讲，对美日、美澳、美菲，甚至美印、美越双边军事合作进展均有所提及，却刻意漏掉美韩合作，着重强调了美日韩在反制朝鲜核武器、联合反导演习的进展，美国政府将美韩合作关系从属于三边合作框架之下的定位暴露无疑。[20]从美国的政策实践中可以看出，奥巴马政府在激化南海、东海事态的同时也在按部就班地推动美日韩合作，弥合独岛争端对日韩关系带来的裂痕。由此可见，美国政府的“再平衡”战略处于规制中国崛起的战略设想，需要尽可能保证美日韩合作的平稳，统一美国与盟友之间“威胁”来源方向认知，以此为动力美国介入独岛争端的态度更趋积极。此外，南海問题始终是“再平衡”战略实践的重要抓手，独岛争端获得控制还可解除日本介入南海事务的后顾之忧，有一箭三雕之效。

新时期美国地缘战略要求“美国要采用全方面直接或间接领导方式，同时充当调节者、召集人、保证人等多重身份……作为召集人的美国应凭借其特有的对外关系、价值观及军事能力使各方共聚一堂，深化彼此安全联系，应对共同的安全挑战”。[21]（2）以此为指导，美国介入独岛争端的各种控管措施势必呈现出与先前历任政府不同的特点，把独岛问题视为阻滞三国资源融通，统一“威胁”认知的栓塞，从争端控管、问题根除两个层面入手，控管其对美日韩合作的影响。

奥巴马执政时期，美国介入独岛争端措施，注重短期争端控管措施与长期问题解决方案的区分，是“再平衡”战略对历任美国政府既定政策的重要突破。正如日本防卫大学前校长五百旗头真所言：“独岛、北方四岛、钓鱼岛问题是美国塞在日本与其邻国之间的“冰块”，[22]战后美国始终利用相关争端操纵日本与中韩俄三国的关系，强化自身对日优势。因此，除约翰逊总统曾试探过韩日共享争议岛屿以外，美国对从根本上解决相关争端不甚积极。[23]奥巴马政府一方面通过公开渠道不断要求韩日克制；另一方面又放出要求日本思索放弃独岛主权要求的信息，表现出美国集中自身与盟友战略资源，应对中国崛起的强大动力，由被动卷入到主动提出解决方案，表现出美国对争端的介入力度、深度已较前任有了一定提高。

总之，保障“再平衡”战略的稳定推进成为了奥巴马政府积极介入韩日岛屿争端的根本动因，而沟通内容及其行为主体方面较之前任政府更为细化、具体，显现出鲜明的民主党外交多边主义色彩。与介入钓鱼岛纷争的高调姿态相比，奥巴马政府对独岛问题的介入虽低调、谨慎，言语之间对日韩的影响力度却未见毫厘弱化。可以说持续升温东海、南海争端与积极控管日本海岛屿争端遥相呼应，成为奥巴马政府对域内各国煽动中国崛起不确定性心理，强化同盟优势，力求达成“奇正相合”效果的重要抓手。

四、美国对独岛争端的控管措施效果评估与前景

根据前文所述，控制进而根除独岛争端对美日、美韩合作的影响是奥巴马政府政策的核心目的。具体来说，这一目的可分化为防止问题再度激化，探索问题根除方案两个战略目标。简而言之，相关措施的效果评估应将政策目标与其实践成效相比较，评估最终差异以作为判断其成败的主要依据。总体而言，在美国控管下，独岛争端自2013年以来呈现出明显降温态势，韩日大体保持了相对的克制；但在试探日本放弃相关领土诉求方面，美国一定时期内将难以实现预期目标。endprint

自2012年李明博登上独岛以来，韩国鲜有中央行政机构高级官员视察相关争议岛礁，与俄罗斯总统、总理、卫生部长、交通部长视察南千岛群岛的高调维权行为形成鲜明对比，当局对在独岛营建设施的态度也转趋消极。[24]与之相呼应，安倍第二次执政后也在淡化处理独岛问题，释放改善日韩关系信号。2016年日本外交蓝皮书中将韩国称为“与日本拥有共同价值观的最重要邻国”，强调两国将会遵照“解决慰安妇协议的相关精神处理相关问题”。[25]（25）针对当年8月15日韩国议员视察独岛一事，日方也仅以外务省局级官员身份表示抗议了事，并压制岛根县向海牙国际法院起诉韩国的要求。[26]正如美国所期望的那样，自2012年以来至2016年初，韩日关系获得稳定改善，独岛争端呈现出一定降温态势，对美国部署萨德系统，构建美日韩合作机制的干扰作用趋于弱化。

然而，美方在有关试探日本放弃相关声索的努力并未获得正面回应。日本政界虽然对相关言论未有批判之语，态度却极为冷淡。在动摇韩国对相关岛礁实际控制权问题上，日本行动低调且持之以恒。安倍政府的《外交蓝皮书》、《防卫白皮书》坚持将独岛纳入日本领土范围。2016年4月15日，领土与主权对策企划调整办公室定期公布竹岛英文资料，加强对外宣传力度。日本防卫相稻田朋美更有意图前往独岛，遭韩方禁止入境的记录。而日方巡逻船只仅2016年1至8月在独岛周边海域就曾出现63次，工作密度之强显示日本正加速收集相关海域资料，对韩国构成了相当的压力。[26]凡此种种均证明日本修改战后海上边界的诉求并不会因美方的立场而发生改变。

有鉴于此，奥巴马政府控管韩日岛屿争端措施虽令相关争端降温，却无法根除独岛问题对美日韩三边合作的干扰。领土问题的排他性、绝对性大大缩小了日韩达成妥协的空间，美国复制慰安妇案例不可逆解决的难度不言而喻。此外，美国控管独岛纠纷取得一定收效离不开朝韩紧张对峙，韩国安全注意力北移的大背景。换言之，朝鲜半岛紧张局势有利于美国掩盖韩日主权争议依旧的现实，一旦朝韩关系有所改善，不能排除韩国安全注意力再次东移的可能性。况且，在韩国民众眼中，独岛争端是日本殖民侵略遗留问题，不仅事关国家独立地位且与战后国际秩序息息相关，其敏感程度绝非美国单方面施压所能控制。

着眼未来，美国能否实现对独岛争端的持续控管存在一系列影响因素。从特朗普执政以后的种种言论来看，其对美日、美韩防务成本分担多有诟病，但利用与日韩军事合作关系作为与中国博弈的筹码思维并未变化，其延续奥巴马政府既有控管措施的可能性较大，不能排除其寻求在美日韩三边合作框架内采取更为有利控管措施的可能性。

美国维系其控管措施的最大影响因素来自于客观层面，即独岛问题作为主权国家领土争端且与日本对朝鲜半岛殖民历史紧密相关，争议的存在导致两国互相构成威胁，韩日都不可能为了所谓“三方合作大局”而在主权问题上妥协，从而断绝了美日韩建立制度性军事联盟的可能。独岛问题可能成为长期困扰美国同盟体系的死结，中国对此应予以充分重视。

更为重要的是，美国政府对争端的有效控管得益于朝鲜核问题以及中日战略竞争态势的凸显，而非对两国威胁共识的有效塑造，限制了相关控管措施的战略深度，同时也不足以推动两国从根本上解决争端。对日本而言，尽管对朝核问题和中国崛起的战略重要性有所重视，但日本在战后从未有通过外交谈判成功与邻国解决领土争端的先例。从战略层面审视，日本现阶段服膺于美日同盟的根本目标在于“借船出海”，成为拥有全部主权且去除“自虐史观”的“正常国家”。即便美國多次敦促，安倍内阁依然在韩日有关慰安妇问题谈判中维持强硬姿态，其所表现的正是日本对美战略合作的两面性。所谓“中朝威胁”只是日本依附美国突破战后秩序限制的借口，但希望借此说服日本对韩国让步，获得成功的几率微乎其微。

对韩国而言，一方面，考虑到中日竞争态势的常态化及中国在解决朝鲜核问题中不可或缺的作用，为解决来自北方威胁而在主权问题妥协不仅不符合韩国国家利益，也将令其倾力打造的东北亚陆海沟通“桥梁”构想付之东流，朝核问题所产生的威胁显然不足以令美国说服韩国放弃在争议岛礁的维权措施。另一方面，纵使中韩关系面临萨德问题困扰，韩国在审视中国崛起方面亦与日本存在一定距离，并未将之视为国家战略威胁。[28]（27）因此，中国不会成为美日韩合作机制化的催化剂，更不可能成为韩国节制维权行动的动因。此外，文在寅执政后如何与前政府后期具有争议性的各项政策划清界限，最短时间内凝聚朝野共识将成为其执政之初的主要任务，不能排除其在独岛问题上采取更为积极维权措施的可能性。

五、结论

尽管美国较为成功地利用朝核问题、中日竞争态势，缓解了独岛问题对美日、美韩关系的冲击，但缺乏一致战略意义的“共同威胁”认知将成为限制美国长期控管韩日岛屿争端成效的“阿基里斯之踵”。对中国而言，随着美日深化对南海事务的介入力度，需要尽早筹划反击两国的举措。在战略层面，当务之急在于夯实受到萨德系统部署冲击的中韩战略合作关系，重新确认两国互不为威胁的共识，避免日韩军事、政治合作关系升级。而在处理钓鱼岛争端时，应注意其与独岛、南千岛群岛问题的联动作用，构筑域内各国战后国际秩序的认识，限制美日韩合作对中国造成的负面影响。

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