浅析美、欧、日央行财务预算制度及对我国的启示

张宇晖

【摘要】财务预算是中央银行履行职责的重要基础和保障，随着我国预算制度的改革和新型貨币政策工具的使用，人民银行财务环境发生了重大变化，改革当前的财务预算制度，建立适应央行履职要求的管理新模式，具有深刻的现实意义。本文在对美、欧、日中央银行预算制度比较研究的基础上，分析研究了我国央行预算制度存在的问题，并提出了相关改善参考和借鉴。

【关键词】中央银行财务预算对比研究

财务预算是通过合理配置资金以获得期望的结果，具有方向性的指标化的财务计划系统。中央银行财务预算需要全面、准确地反映履职业务的成本效益，以财务报告的形式向利益相关者提供有用财务信息，并为保持中央银行健康、良好的财务状况提供有力支持。人民银行作为中央预算单位，自2006年起正式实行部门预算管理。为保障人民银行资产负债表的健康和财务实力的可持续性，2006年至今，人民银行的财务预算制度一直在围绕部门预算不断改革，但与服务稳健货币政策实施和金融改革等中心工作的要求仍有一定差距。因此，借鉴美、欧、日等主要发达经济体的成功经验，进一步改善人民银行的预算管理具有较强的现实意义。

一、美、欧、日中央银行财务预算制度特点

（一）美联储财务预算制度

《美国联邦储备法案》规定美联储独立于其他部门和政府机构，财务独立核算。美联储根据自己的盈利而不是国会拨款来运作，如果有盈利则上交联邦财政，有亏损由联邦财政补贴，美国国会并不单独批准美联储的财务预算。

美联储费用预算中，联邦储备委员会费用占12%，储备银行费用占73%，货币成本占16%。在联邦储备委员会和联邦储备银行预算中，人员支出占比均在70%左右。

在预算内容上，分为预算收入、运营预算、资金预算和货币预算。预算收入主要为美联储公开市场下政府有价证券的投资组合收益和抵押贷款证券收益，扣除支出后的净收入作为政府部门预算时的预期收入。运营预算主要为美联储向财政部、金融机构和社会公众提供有偿服务的费用，此外还包括监管金融机构执行货币政策过程中发生的费用。资金预算主要为根据储备委员会和各储备银行的业务规划编制的资金支出规划，通过资金预算的编制，保证美联储的工作效率。货币预算为联邦储备银行发行新货币、销毁不合格货币的费用。

美联储预算采用“一上一下”的编报方式，编制采用零基预算编制方法，一切收支不受以往预算安排和预算执行情况影响。其编制特点：一是以战略规划框架为导向。该框架由联邦储备委员会制定，用来指导联邦储备系统的运作活动。这种以战略规划为前提编制的预算，使预算编制具有一致性和可行性，同时使预算绩效评估指标体系和目标值也更容易设定，能够有效促进预算管理对支出事项的规划和控制以及对绩效评价结果的运用。二是预算编制经过的层级较多，首先是各部门根据业务规划编制早期的支出预测，经充分交流汇总形成预算草案，再提交储备委员会高层、委员会及董事会上会审议，尽可能保证资金需求的准确。三是预算支出结构体现中央银行职能特点。表现为预算科目账户按履职职能设置，并将货币发行方面的支出规划单独编制，在预算草案中全面详实反映货币印制、调运、销毁、投放等支出，有力体现了“发行的银行”这一特征。四是美联储系统预算中人员支出占比较大，人员工资、薪酬、奖励等约占到预算总额的70%，更加注重专业技能和丰富经验的人才费用支出，以便更好的推动战略规划。

（二）欧洲央行财务预算制度

《马斯特里赫特条约》规定欧洲央行及各成员国央行独立履行法定职责，在行使相应的权限时不受干预。《欧洲中央银行体系章程》对欧洲中央银行的财务独立性作了具体规定，确定欧洲中央银行拥有可独立支配的收入和财源，并独自完成年度预算和决算，不受财政制约，有效保障欧洲中央银行在体系框架内履行其法定义务。《章程》明确欧洲中央银行执行委员会成员的工资由欧洲中央银行委员会自行决定，欧洲货币局资金的规模由欧洲货币局理事会自行确定。对财务预算管理规定也进行了详细描述，包括预算编制主体、预算审批主体、财务报表内容及编报时间、财务报告内容、年度报表的审核及审计机构或内容、财务收支检查内容、预算执行纪律、预算管理制度、财务收支审计监督、利润分配政策等。

依据《欧洲中央银行体系章程》规定，欧洲中央银行净利润按照如下顺序分配：欧洲中央银行理事会确定具体金额，将不超过净利润20%的金额用于分配一般准备金，当准备金超过资本的100%时，不再分配；剩余净利润按照已缴纳份额以一定比例分配给欧洲中央银行股东。

（三）日本银行财务预算制度

1998年日本国会通过了修正后的《日本银行法》，明确日本银行作为中央银行，具有独立性，实现向美国模式转化。新《日本银行法》废止了财务省对日本银行的绝大部分指令权与审批权。

虽然日本银行实行预算管理，日本财务省需要批准日本银行的财务预算，但财务省不得干预日本银行的政策决定。政策委员会是日本银行预算管理的最高权力机构，日本银行各部门及各分行先将其预算报送政策委员会，政策委员会汇总审核并进行相应的调整后，再报送财务省。日本银行的财务预算未实行严格的零基预算，而是以上年度实际支出为基础，结合本年度的业务变化，按一定比例调增或调减少。日本银行的费用科目包括大、中、小三个层次，对于中、小层次的科目变动日本银行的政策委员会可以自己决定，对于大层次的科目变动以及费用总额的变化需要报送大藏省。职工的工资福利费用需经过日本银行政策委员会表决通过后执行。此外，《日本银行法》对日本银行年度预算还规定：一是对于影响货币政策制定和执行的预算，不需要财务省进行审批；二是财务省对日本银行的预算持有不同意见，应公布原因；三是如果预算未通过，日本银行可以向财务大臣提出质疑，甚至可以向社会公开一些信息。从新《日本银行法》颁布至今，日本银行的经费预算每年都可以顺利通过，尽管财务省的审核过程比较严格。

《日本银行法》规定，日本银行可从年度税后利润中提取5%作为法定准备金。经财务大臣批准，可以提取超过5%以上的特别准备金。endprint

二、中国人民银行财务预算制度现状

人民银行在1994年以前按照金融企业管理，按照企业财务制度进行成本费用核算。1994年以后，人民银行剥离商业银行职能，代表国家履行中央银行职责，并进行独立的财务收支核算，其取得的收入和发生的支出相抵后，盈亏由中央财政负责。2006年，根据国家财政管理体制改革的要求，包括人民银行的各部门开始实行部门预算管理。部门预算制度基本保障了人民银行依法履行中央银行职能对各类资金的需求，但受到部门预算存在自身缺陷的影响，人民银行部门预算的运行逐渐凸显一些问题，不再适应新形势人民银行的履职需求。

（一）部门预算存在自身缺陷

部门预算管理注重对预算支出的刚性控制，虽然编制部门预算要求针对未来的业务发展等进行预测并估计各种可能性，同时制定相应的对策，但对业务的弹性变化关注不够。当经济金融预期发生变化时，人民银行需要及时调整预算，调控经济金融运行，但部门预算过分强调不得突破指标约束，即使预算资金不能满足行使职能的需要，人民银行也不能自行调整预算。部门预算对费用指标的刚性控制和人民银行履行职能对资金需求的不可控性存在突出矛盾，在现实中人民银行为了保证预算指标不突破而导致一些业务不能有效开展。

（二）人民银行财务制度不适应现状

《中国人民银行财务制度》2000年颁布后一直没有修订，由于人民银行不以盈利为目标，在其财务预算制度设计上，对自身资产负债表规模、结构，损益表收支，财务实力等内容关注较少，也不关注对货币政策制定和执行、金融稳定、金融服务等职能的财务支撑，财务预算制度仍仅仅停留在费用管理上，不能有效参与央行履职的政策制定及相关机制设计。

（三）内部财务预算管理水平不高

人民银行预算编制流程不统一，编制方法落后，对于经济发展和由此带来的业务变动，基本由会计部门独立测算，科学性和准确性难以保障，对于基本支出，习惯于按基数法测定，不考虑支出标准的变化，对于项目支出，习惯于占用指标，不考虑资金效率。此外，对预算的绩效管理只在个别项目实施，一些评价指标和标准与实际业务脱节，无法核定绩效指标，预算分配并不考虑预算资金使用效果，绩效评价流于形式。

三、完善人民银行财务预算制度的启示

新形势下，推动人民银行财务预算制度变革，全面加强资产负债和业务收支管理，不断增强自身财务实力，对预算管理流程进行再造，以适应人民银行履职需要已成为业界共识，而美、欧、日中央银行财务预算制度的一些成功经验十分值得關注和借鉴。

（一）制定符合人民银行实际的财务预算管理模式

国际上主要国家中央银行都是采用独立的预算管理制度，其预算基本都不纳入政策部门预算序列，独立和独特是中央银行预算制度的突出特点。中央银行的财务工作必须以业务为中心，业务又必须考虑宏观调控目标的需要。人民银行的财务支出受经济环境和政策影响较大，支出具有不确定性，难以硬性控制。人民银行的预算或由中央银行依据业务需求自主决定，或由财政部在政府部门预算之外单独核批。美、欧、日中央银行的先进做法表明，增强央行财务预算管理的自主性能够有效保持中央银行的独立性。人民银行必须具有一定的独立性，相对的独立能更加有效地履行中央银行职责，防止财政部门干预。虽然人民银行难以实现美联储的超然独立，但是应该允许人民银行在实际国情内保持财务预算上更多的自主性。

（二）建立中央银行资产的风险评估和风险准备制度

中央银行作为“最后贷款人”的特殊角色及其在稳定金融市场和金融体系中的特殊作用，使中央银行的业务存在较大的风险性和较强的不可预测性，因此，大多数中央银行都依据有关法律提取足够的准备金作为资本缓冲器以弥补损失和应对风险。充足的资本、储备金和准备金是中央银行保持货币政策独立性的重要保证，中央银行进行市场操作和政策操作必然有一定风险，需要维持合理的资本水平，中央银行才能提高风险管理能力。目前人民银行建立了总准备金制度，但仅此是远远不够。要借鉴美、欧、日中央银行的经验，按一定期限对再贷款、再贴现等资产的风险状况进行评估，并提取一定比例的风险准备金，完善资产的风险评估和准备金计提机制。此外，要建立可持续的利润分配机制，人民银行的亏损弥补及盈余分配在《中国人民银行法》中未做具体规定，缺乏完整和详细的操作流程，需要做进一步的法规建设，落实有关利润分配和资本补充的细节操作。

（三）改进预算编制流程，提高预算编制质量

各分支机构和各部门要提高预算编制的科学性和规范性，对预算编制的原则、程序、方法、操作流程等环节进行明确统一，严格执行“零基预算”。同时要明确预算编制主体，让各业务部门参与到预算的编制中来，以业务规划定资金支出，增加预算编制的准确性。针对人民银行的业务发展和职能特点，区分地区差异，建立符合各分支机构实际的支出标准，并及时根据业务变化进行动态调整。编制财务预算时，要按照各科目和账户所核算费用支出的一般性需求与特殊性需求的比例，逐项逐条测算。要成立会计部门、事权部门和业务部门组成的矩阵式预算管理模式，先由业务部门提出需求，各事权部门按负责事项编制支出规划，会计部门汇总后报预算管理委员会审核论证，使得预算与政策目标及业务工作能够有效结合，预算编制更加科学、合理。

（四）按照央行开支类别管理费用科目

虽然人民银行是国家行政机关，但其大部分业务行政特点并不明显，而是与市场变化紧密相关。借鉴美、欧、日中央银行关于费用科目分类的做法，对经营性、行政性和社会服务性等不同类别的开支采用不同的预算管理方法：一是对行政性支出实行部门预算管理，采取指标控制方式，预算指标不得突破。二是对经营性支出如货币发行、调查统计、反洗钱等，不进行预算指标控制，按实际发生的费用支出据实列支。三是对社会服务性支出如支付结算、征信等，按照“比例上缴、结余留用”的模式管理，这有助于提高社会服务的效率，并在一定程度上对冲央行政策亏损。

（五）改进预算绩效评价的效果

作为公共财政资金预算管理改革的方向，预算绩效管理能够有效提高资金使用效益。由于人民银行的特殊性，预算绩效管理不能简单采用其他行政单位的模式。下一阶段，人民银行应积极推动预算工作转型，更加注重定额标准体系的建设，扩大绩效评价试点，建立业务特征明显的预算绩效管理体系，有效应用绩效评价结果，实现绩效评价和资金安排的有机结合。

参考文献

[1]中央银行财务研究小组.中央银行财务治理[M].中国金融出版社，2016.

[2]许海波.新常态下人民银行财务预算管理工作转型的思考[J].财务与金融，2016（1）.

[3]罗美娟黄丽君.国外中央银行财务预算管理体制比较研究[J].财会学习，2014（1）.endprint