跨境资金流动管理中外汇系统重要性金融机构的识别与监管问题研究

李婕

2008年金融危机引发了各国对宏观审慎监管理念的重视。2011年，G20金融稳定委员会（FSB）发布全球系统重要性金融机构（SIFI）指标和名单，基于整体业务对系统重要性金融机构进行识别和判断，但并未对外汇业务专业领域进行重点关注。山东省分局从跨境资金流动管理的角度出发，探讨了外汇系统重要性金融机构的识别和监管问题。

一、外汇系统重要性金融机构的定义和特征

系统重要性金融机构是指那些由于自身规模、复杂性、系统关联等原因，一旦无序倒闭将会对更大范围的金融体系和实体经济运行造成显著破坏的金融机构。借鉴FSB等机构对系统重要性金融机构的定义，外汇系统重要性金融机构指具有外汇资产负债、交易规模大，对外汇收支形势影响大等特点，并具备传染性（contagion）、关联性（context）和业务复杂性（complexity）的“3C”特性。

（一）传染性

传染性侧重于单一机构规模对外汇市场的影响，即机构的规模、行为和预期对外汇市场影响巨大，其外汇资产错配或汇率预期变动将导致外汇头寸和汇价产生较大变动，影响与之有业务联系的众多市场主体，产生连锁反应，进而影响整个外汇市场稳定。

（二）关联性

关联性侧重于单一机构业务对其他相关机构的影响，一旦该机构出现问题，风险将会迅速蔓延。主要包括两个方面：一是与其他金融机构的关联，随着金融混业发展趋势逐渐明显，银行机构的资产负债业务不仅仅局限于本行自身，也辐射本行跨国分支机构、其他银行机构，甚至保险、证券、财务公司等非银行金融机构，如拆借等银行同业业务；二是与企业等涉汇主体的关联，金融机构作为中介部门，为客户提供贸易融资、衍生产品等金融产品和服务，从而产生密切关联。

（三）业务复杂性

业务复杂性重点体现在跨国业务品种上，跨国业务品种越多业务越复杂，牵扯的机构和资金品种越多监管难度越大，出现风险的可能性和传导性也越大。

二、外汇系统重要性金融机构监管的动因和意义

（一）外汇系统重要性金融机构具有更大的负外部性和道德风险

基于“3C”特性，外汇系统重要性金融机构具有的负外部性和道德风险要求我们必须对其加强监管，以维护外汇市场和跨境资金流动稳定性。一是巨大的负外部性。外汇系统重要性金融机构涉及的外汇资金量大、与市场和其他金融机构联系紧密，其外汇资产负债情况、结售汇头寸持有和摆布策略、贸易融资风险敞口等均会对跨境资金流动形势和外汇市场稳定产生关键影响。同时，鉴于巨大的外部负效应，监管部门往往不能任其出现风险而无视，外汇系统重要性金融机构可利用这种“宽容”进行倒逼，享受政府潜在的担保，从事高风险高收益业务，即所谓的“道德风险”。因此，必須加强监管，避免出现外汇风险，并建立有效的恢复和处置机制。

（二）央行与银监会对系统重要性机构的监管无法替代外汇监管

从监管目标看，央行和银监会对系统重要性机构的宏观审慎监管目标是维护金融体系稳定，防止出现系统性金融风险；而外汇宏观审慎监管目标是促进国际收支平衡，防范和化解跨境资金流动风险，相比较，外汇宏观审慎监管目标更有倾向性和专一性。从监管重点看，央行和银监会是本外币一体化监管，且更倾向于本币引发的流动性风险，而外汇系统重要性机构监管则需在本外币一体化监管框架下，更侧重对外币的监管。因此，现有的央行及银监会宏观审慎管理措施并不能完全覆盖或替代以国际收支、跨境资金流动为重点的外汇系统重要性机构审慎监管。

（三）对外汇系统重要性金融机构监管有助于更好地配置外汇监管资源，提高监管效率

外汇管理正在由微观向宏观审慎过渡，宏观审慎要求关注的是系统性风险，从跨境资金流动情况看，外汇系统重要性金融机构承载着大部分或主要的跨境资金流动业务，根据二八定律1，结合发达国家监管实践，管住外汇系统重要性金融机构就等于管住了跨境资金主流，符合外汇监管目标和宏观审慎监管要求。此外，受监管资源限制，必须要把有效的监管资源优先投入到高风险的重要机构监管上，才能更有效地配置监管资源，提高监管效率，实现监管目标。

三、外汇系统重要性金融机构的评定标准和指标

（一）标准

从跨境资金流动的视角来看，外汇系统重要性金融机构评定标准与目前国际上基于宏观审慎角度的系统重要性金融机构（SIFI）界定标准有所不同：一是外汇系统重要性金融机构的评估标准侧重于其对跨境资金流动的冲击以及带来的外汇系统性风险，主要为“3C标准”；SIFI侧重点是机构整体营运风险或其倒闭带来的金融风险，包规模、相互关联度、全球市场影响力、业务或市场的可替代性、资产复杂性五个方面。二是外汇系统重要性金融机构仅是在具备外汇业务经营资格的金融机构中选取，SIFI的选取范围包括全部银行和非银行金融机构。因此，本文认为外汇系统重要性金融机构评定标准主要包括三个方面：一是外汇业务总规模较大或全国占比较高，主要考察外汇收支和结售汇总量及相对贡献度。二是外汇业务与其他外汇市场主体的关联度较高，主要考察外汇批发业务、同业业务、贸易融资和外汇衍生产品业务量在全部外汇业务量中的贡献度。三是外汇业务或产品与境外市场和境外主体关联度较高，主要考察跨国业务品种、规模和收入，以及海外融资规模。

（二）指标

根据3C特征，制订外汇系统重要性金融机构评定指标的基本思路是：借鉴国际机构对系统重要性金融机构的评估，结合跨境资金流动形势和金融机构外汇业业务，选定传染性、关联性和业务复杂性三个主要特征，基于外汇管理部门已获得或通过新的数据采集制度可获得的数据设置指标。具体见表1。

表1 外汇系统重要性金融机构评定指标

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根据评定指标，将传染性、关联性、复杂性三类具体指标分别设置百分制评分标准，每个指标按照被评分机构的排名，以平均极差计算得分，排名越高，得分越高，最后按照权重配比进行加权加总计算总得分，公式如下：endprint

分项得分A=0.1a1+0.1a2+0.05a3+0.05a4+0.05a5+0.05a6

B=0.1b1+0.1b2+0.05b3+0.05b4

C=0.1c1+0.1c2+0.1c3

总得分N=A+B+C

根据得分情况，将总得分在80分以上的金融机构确定为外汇管理系统重要性银行机构。

四、发达国家系统重要性金融机构监管实践

次贷危机后，欧美国家均对自身的金融监管体系进行了重新审视和制度重建，力图通过机构设置、制度安排等方式加强对系统重要性金融机构的监管，主要措施有以下几方面：

（一）体制和机制方面

一是成立职能机构，加强宏观监管。为加强金融监管，欧盟成员国从宏观和微观层面入手，建立泛欧金融监管体系，其中宏观层面设立了由成员国央行行长组成的欧洲系统性风险委员会（ESRB），职责是帮助欧盟成员国政府确立各种政策和标准，评估欧盟金融体系运行中可能出现的各种风险，预防未来可能再度发生的金融危机。美国成立金融稳定监管委员会（FSOC），由财政部部长、联邦储备委员会主席等九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员以及其他五个列席成员组成，主要职责为识别和应对威胁美国金融稳定的各类风险、促进市场自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险。二是突出央行的特殊地位和作用，加强机构间的协调。美国、欧盟、英国等发达国家在金融监管改革方向，特别是在对系统重要性金融机构的监管方面，不约而同地加强了央行的权力和地位。2010年，奥巴马签署《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，银行、证券、保险等大型金融机构均纳入美联储的监管范围；英国通过银行法进一步明确了英格兰银行的核心地位，并在维护金融稳定方面赋予更大的权限和责任；欧盟在《关于赋予欧洲中央银行在欧洲系统风险委员会中的特定任务》提案中进一步明确了欧央行在金融宏观审慎监管方面的特殊作用。

（二）监管措施方面

各国解决系统重要性金融机构的措施主要分为事前、事中和事后管理。一是事前管理，限制和约束业务种类、业务规模等，确保业务复杂性和与其他机构的关联性在可控范围，主要通过行政管理、事前监测、窗口指导等方式进行。二是事中管理，事中管理的重点主要放在对金融机构经营情况的监管上，如利润率、流动性、风险敞口等方面，通过对经营指标的监测和管理，确保金融机构稳健运行，降低出现经营风险的可能性。三是事后管理，重点是对危机发生后的紧急状态进行预案和管理。如，美国建立了银行控股公司的破产清算体制，提高了银行等储蓄机构的存款保险水平；英国于2010年颁布了金融改革新方案，要求建立系统重要性金融机构的处置机制，突出资本恢复计划、流动性恢复计划以及如何有序处置、降低损失和风险的处置计划。

五、完善我国外汇系统重要性金融机构监管框架的建议

对外匯管理系统重要性机构的监管应从微观和宏观两个方面着手，微观监管主要防范单个机构外汇业务经营风险，宏观监管主要防范外汇管理系统重要性金融机构对整个外汇市场和跨境资金流动带来的风险。

（一）短期内，明确机构划分和监管标准，以加强微观监管为入手点

一是借鉴国际先进经验，结合我国跨境资金流动实际，选取科学的方法和模型，明确外汇系统性重要金融机构的划分标准，公布管理名单，加强监管针对性。二是加强对外汇管理系统重要性金融机构的监管。事前把握审批节奏，控制业务复杂度，审慎推进资本项目可兑换及跨境交易、外汇衍生产品交易，如内保外贷资金回流、金融机构外汇保证金交易、跨境资产转让、境外机构境内发债、外汇期货交易等，降低风险发生。事中加强风险监管，提高机构违规成本，有针对性地实施更为严格的外汇流动性、外汇头寸和大额风险暴露监管要求，提高对外汇管理系统重要性金融机构的现场检查频率和处罚力度，确保外汇政策传导和落实到位，提高违规成本。事后构建外汇管理系统重要性金融机构风险监管指标体系，探索“一家一策”的差别化监管模式，对重要性程度越高、风险越大、可处置性越低的机构加强监管。三是突出自律管理的积极作用。一方面，通过加强对外汇管理系统重要性金融机构自律机制运行的评估，督促其充分发挥自律机制作用，加强内部管理；另一方面，对外汇自律机制内的系统重要性金融机构成员采取一定激励措施，如创新产品优先参与权、外汇新政优先试运行权等。

（二）中长期，逐步优化制度安排，微观审慎与宏观审慎监管并重

一是参照央行宏观审慎评估体系（MPA），建立外汇宏观审慎监管评估框架，实现总量调节和差别化管理。例如将无息准备金（URR）制度和银行结售汇综合头寸调节等政策纳入监管评估框架，在跨境资金流入（流出）压力增加时，降低（提高）外汇管理系统重要性金融机构上缴比例；针对外汇管理系统重要性金融机构的顺差（逆差）增幅，设置区别于普通金融机构的国际收支调节系数进行差别化管理。二是建立较为完善的应急和危机处置机制。一方面，要求金融机构从经营角度制定自身的应急和危机处置办法，结合自身外币资产负债状况和风险承受能力制定“红线”，避免拆借、贷款、融资等出现流动性风险和偿债危机；另一方面，建立以外汇管理部门为主导有序处置机制，必要时进行业务锁定、市场锁定等方式，将道德风险降到最低，实现机构自身资产抛售和风险最小化、宏观经济影响和纳税人成本最小化。三是参考德国特别稳定基金的设立，建立符合我国实际的救助基金征收机制，对外汇管理系统重要性金融机构征收一定比例的救助税费，用于救助问题机构，及时化解外汇风险。

注释

①二八定律也叫帕累托定律，核心观点是：在任何一组东西中，最重要的只占其中一小部分，约20%，其余80%尽管是多数，确是次要的，因此又称二八法则。

②总额贡献率是指本机构总额占全国总额的比重；结售汇总额贡献率=机构结售汇总额/全国结售汇总额*100；外汇收支总额贡献率=机构外汇收支总额/全国外汇收支总额*100。

③差额变动贡献率是指机构差额变动占全国差额变动的比例。外汇收支差额变动贡献率=（机构本期流出入差额-上年同期流出入差额）/（本期全国流出入差额-上年同期全国流出入差额）*100；结售汇差额变动贡献率=（机构本期结售汇差额-上年同期结售汇差额）/（全国结售汇差额-上年同期全国结售汇差额）*100。endprint