分税制改革后我国政府间财政关系研究

张城彬+孙玉栋

摘要：十八届三中全会提出要加快推进财税体制改革，建立现代财政制度的基本框架。现代财政制度的基本框架包括：预算体制改革、税收制度改革、财政体制改革（央地关系改革）。然而，迄今为止，这三方面的改革进程中中央与地方财政关系调整是进展最缓慢的，甚至与1994年分税制改革提出的“事权与财权相匹配”的最初设计方案越走越远。如各级政府事权、财权划分依旧不明确，导致政府间事权与财权，事权与财力的不匹配，从而造成了地方政府的“土地财政”、融资平台的不规范发展、预算外收入等等一系列问题。更为甚者，改革进程有倒退的风险，即从“分税”的改革路径回到“分钱”的路径上来。阻碍改革进程的因素是多方面的，文章首先回顾了我国政府间财政关系改革历程，其次通过分析我国政府间财政收入、支出、转移支付结构以及事权划分等数据描述了我国1994年分税制改革后的政府间财政关系的现状，然后在此基础上指出了我国政府间财政关系存在的问题，最后相应地提出了我国政府间财政关系的下一步改革方案。

关键词：政府间财政关系；财政联邦主义；事权划分；分税制

一、 问题的提出

自我国改革开放以来，财政改革作为各项改革的突破口，已取得众多阶段性成果。财政改革的目标也经历了由“公共财政”到“公共财政现代化”再到十八界三中全会提出的“现代财政制度”的转变。现代财政制度的基本框架主要包括三个方面：政府预算改革，税制改革以及政府间财政关系改革。其中税制改革与预算改革都取得明显的改革成效，并且改革进程也不断加快，唯独政府间财政关系改革进展最为缓慢。如各级政府事权，财权划分依旧不明确，导致政府间事权与财权，事权与财力的不匹配，从而造成了地方政府的“土地财政”、融资平台的不规范发展、预算外收入等等一系列问题。更为甚者，改革进程有倒退的风险，即从“分税”的改革路径回到“分钱”的路径上来。因此，正确地理解当下我国政府间关系以及考虑如何优化政府间财政关系，对于推动改革进程并建立“现代财政制度”尤为重要。现有的文献大多是从行政角度研究政府间关系的，间接地讨论政府间的财政关系。本文正是试图直接从政府间财政关系入手，分析我国政府间财政关系的现状，从而发现我国政府间存在的税制、预算、转移支付以及事权、财权划分等方面的问题，而后相应地提出一些改革建议。

二、 我国政府间财政关系改革历程

我国中央政府与地方政府财政关系大概可以划分为四个阶段：从统收统支的“大财政”到各地实行“包干合同”再到“分税制”改革以及之后的“提高公共服务责任划分”。首先，在建国之初，1956年，毛澤东提出的“论十大关系”要求分权化改革，导致1957年～1958年中央政府向地方政府（省级政府）下放经济计划和管理权。但分权导致了一系列问题，因此在20世纪70年代中央政府又通过集权矫正过度分权的问题，形成集权和分权的循环。之后，在1980年起中央政府实行了“包干合同”制度，提高了地方政府的自主性及积极性，形成政府与市场的新边界，促进市场机制的形成。然后，由于“包干合同”导致的两个比重连年下降，中央政府宏观调控能力大大减弱，1994年进行了“分税制”改革，划分了各级政府的财政收入，提高中央政府财政收入并加强其宏观调控能力。此后，2000年后提出的“公共服务提供责任划分”改革的重点由收入划分转向支出责任的划分。如“十一五”规划提出的“基本公共服务均等化”，再到“十八界三中全会”提出的 “建立事权和支出责任相适应制度”，旨在解决政府间事权与财权，支出责任与财力不匹配问题。

可以看出我国政府间财政关系改革是一个不断“放权” 的过程，但在这个过程中不断地出现“一放就乱，一收就死”的问题，从而导致改革的实践与改革的最初设计方案渐行渐远。比如，1994年分税制改革的核心内容是财权与事权的匹配，但后来因为这个财权始终没能够到位，就改为事权与财力的匹配。但是事权与财力相匹配时，这两者不是同一性质的东西，理论上是不能直接匹配的。因此后来又提出支出责任与财力相匹配，通过这一间接的方式达到匹配。迫于现实条件我国政府间财政关系改革存在由分税制向“分钱制”倒退的风险。

三、 分税制改革成果及政府间财政关系现状

分税制改革解决了部分财税包干制度带来的问题，使全国财政收入快速增长，提高了“两个比重”，从制度层面保证了中央财政收入稳定增长、增强中央宏观调控能力目标的实现。但离分税制改革提出的“事权与财权相匹配”的改革目标还相差甚远。

从财政收入结构看，中央财政收入占全国财政收入的名义比重显著提高（名义收入代表着中央的可支配财力），从1993年的22%增长到1994年的56%。而地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78%下降到44%。中央与地方财政收入占比在1994年形成了一个“剪刀差”。中央财政收入占比在随后的几年一直保持着增长的趋势，但在金融危机后的2011年，地方财政收入占比再次超越中央财政收入占比。到2016年，地方与中央财政收入占比分别为55%、45%。

从各大税种占比来看，分税制改革使得财力向中央政府集中。2015年主要税种税收收入占全国财政总收入的比重以及2015年中央政府与地方政府主要税种收入划分占比来看，比较稳定的税种，如增值税（中央68.4%）、消费税，中央企业所得税、银行及金融企业所得税（64.2%）都划归为中央财政收入。而地方税收收入中只有个人所得税（地方40%）及地方企业所得税（35.8%），另外，“营改增”将完全属于地方的营业税也合并到中央与地方共享的增值税当中，更加剧了地方财政收入不足的问题。虽然营业税的分成比例由75：25调整为50：50，但仍然没有解决地方财政收入缺乏主体税种的问题。总体来说，按税种计算，中央政府税收收入占总税收收入的比重已超过50%，这样的收入结构既不利于地方政府的财政收入的稳定性，也不利于发挥地方政府的积极性。

从财政支出结构看，地财政支出占全国财政支出的比重在2000后呈现明显的抬升，2016年中央财政支出额为25 542.2亿元，而地方财政支出额为150 335.6亿元。但从中央、地方财政支出的增速看，分税制改革后，中央财政支出增速明显的抬升，但总体上地方财政支出增速明显快于中央财政支出增速，2003年后地方财政支出增速长期高于中央财政支出，两者差额在2011年达到最大值，中央增速为3.28%，而地方增速达到25.51%，随后两者的差额逐渐回落，2016年中央增速13.17%，地方增速16.34%。这也是现行分税制下说明分税制改革导致事权与财权不匹配、支出责任与财力不匹配的主要依据。endprint

但如果考虑到中央对地方的转移支付情况，分税制有关财力与支出责任的提法就有待斟酌。考虑到税收返还因素，地方实际可支配财力占比增长并不明显，说明随着时间推移，税收返还这一因素对中央收入格局的影响正在日趋减弱，2009年为7个百分点，而2015年则仅为2.4个百分点。考虑到一般转移支付后，地方政府可支配财力以达到70%，基本符合分税制之前央地财政收入划分的格局。考虑到专项转移支付后，地方政府名义可支配财力与实际财政支出基本保持一致，甚至从结构上调整后含专项转移支付的地方财政收入占比要高于地方财政支出占全国财政支出的占比。从实际收支总量看，考虑专项转移支付后，无论中央还是地方的财政支出均存在超支现象，高于相应财政收入，从缺口看，地方缺口要小于中央财政缺口。

从财政事权的划分来看，事务支出责任主要集中在地方政府。地方政府支出占全国财政总支出的85.2%，而中央政府支出只占全国财政支出的14.8%。可以看到，像教育（地方政府支出占比5.17%）、医疗卫生（地方政府支出占比99.3%）以及社会保障（地方政府支出占比96.2%）等一般公共服务事项的支出责任都集中在地方政府。但这些事项都具有一定的外部性，部分支出责任应该向中央政府集中。另外，我国政府事权的划分不清，存在中央政府和地方政府事权重叠模糊的问题，完全属于中央或完全属于地方的事权很少。

四、 政府间财政关系现存问题

1. 政府间事权划分缺少法律约束。我国宪法对各级政府的事权划分缺乏明确具体的规定，都只是做了原则性的表述。有关政府间事权以及支出责任划分散见于国务院有关文件或部门规章中。上级政府有权对下级政府的事权进行决定、划分，这就造成了下级政府事权和支出责任范围的不确定性以及随意性。

2. 政府间事权和支出责任划分不清。目前各级政府间事权和支出责任划分还存在着很多不清晰以及不合理的问题，表现在以下几个方面：一是很多本应该由中央政府负责的事务，而却由地方政府来承担。如涉及多个地区，关系国家利益的事务应由中央政府管理而不是地方政府来承担。二是中央政府为地方政府管理事项承担了较多的支出责任。中央政府可以通过财政补助的形式无条件地介入地方管理的事项。三是中央和地方共同管理事项较多，职责交叉重叠。如社会保障、公共卫生、义务教育等事项实行共同承担的支出责任。这种共同管理，加剧了中央与地方政府间的博弈，容易造成职责重叠，无从问责等问题。四是地方政府承担了很多中央政府的支出责任，中央负责的事项管理不到位。如平衡经济总量、优化经济结构和维护全国市场统一等宏观经济管理职能以及相应的调控手段的决策权应集中于中央政府。

3. 政府间收入划分不尽合理。一是税种划分不合理。如，增值税方面仍然实行给予地方税收返还增量，这不利于改变地方追求数量型经济增长的意愿；个人所得税方面，中央与地方按60∶40的比例分享，其中累进部分的收入也包括在分享范围，这不利于收入分配的再调节；企业所得税方面，中央与地方按60∶40的比例分享，总部经济的发展加剧了跨地区企业所得税分享的矛盾。另外，口岸城市承担了一部分出口退税，税负较重，不利于全国统一市场的形成。财产税（房产税、遗产税）以及最终销售税都还只是在试点或者难以开征，致使地方政府缺乏其稳定的主体税种；二是中央财政收入比重总体不高。中央财政收入（含社会保障基金）在国际上其他国家，不管是发达国家还是发展中国家，一般在60%以上。我国一般预算收入，中央财政收入占比在分税制改革初期约为55%左右。2015年，该占比数为45.5%，扣除税收返还，该比重下降为41.2%；三是政府性基金等非税收入基本没有纳入政府间财政关系调整的范围，如政府性基金、行政事业收费、罚款和罚没收入等。如将土地出让金计算在内，将进一步拉大区域间公共服务水平的差异。四是政府间税收征管关系还需理清。国税地税的分设既增加了税务机关的征税成本，也增加了纳税人的纳税成本，并且增加了机构间的争议：如国税地税征管范围交叉、征税权与其他执法权相分离。

4. 政府间转移支付有待完善。1994年刚刚实行的分税制时候，我们的转移支付规模还是比较小的。然而现在的规模已达到几万亿了，中央收入的大约70%都是用于转移支付，并形成“打酱油财政”，加大了地方政府对中央政府的依赖。转移支付分为均衡区域间财力差距的一般性转移支付和侧重实施中央特定政策目标的专项转移支付。然而我国现存转移支付结构不尽合理，专项转移支付范围过宽，一般转移支付比重较小，配套转移支付较多等问题。这些都不利于发挥资金的效益，也加重了地方财政的负担。

5. 省以下财政体制不健全。省以下财政体制有待規范，主要体现在：一是省以下各级政府间支出责任划分不清、不规范存在越位、缺位现象；二是一些省级政府对下转移支付力度不足，省以下财力分布不均衡；三是省以下财政体制不统一，各级政府存在多种收入体制形式，收入划分不尽合理；四是地方缺乏税收立法权以及调节权，不利于地方因地制宜地调节地方经济发展；五是一些地方滥用税收优惠政策，如税收返还，导致地区间企业税负差异，干扰了市场资源配置，加剧了地区间财力分配不平衡。

五、 未来改革的思考

1. 提高政府间事权划分的法制化。通过法律明确各级政府的事权和支出责任划分。首先修改宪法，使政府间事权划分上升到宪法层次；二是制定政府间分权关系法；三是在宪法和分权关系法的基础上制定财政管理体制关系法，理顺政府间财政关系，并完善税种划分及转移支付制度的相关规定。四是完善和调节包括预算法在内的其他法律，以符合宪法关于事权和支出责任的划分的规定，减少法律间的冲突。

2. 明确政府间职责分工，强化中央政府事权和支出责任。按照外部性、信息复杂性和激励相容三原则，重新划分中央政府与地方政府的事权及支出责任。其中中央政府应集中一些外部性高且信息复杂性较低的事权，如社会保障责任。中央政府还应集中一些关系国家安全的支出责任、部分司法支出责任。另外通过法律把中央与地方政府的责任划分清楚后，也要赋予地方政府自主权，发挥地方的积极性。同时中央应当对需要地方协助的事项承担相应的支出责任，在此基础上大大减少专项转移支付。endprint

3. 适度调整政府间收入划分。一是进一步完善政府间税权划分。税权划分时要遵循与国家政治结构相适应的原则，事权与财权相统一的原则，受益原则，效率原则以及财政均衡原则。二是完善税收制度。进一步完善增值税；合理调整消费税的征税范围和税率结构；企业所得税要体现鼓励科技创新；推进综合与分类相结合的个人所得税；改革资源税体系，开征环境保护税，加强社会环境保护意识；适时开征房产税以及遗产与赠与税以完善地方税体系。三是规范非税收入。逐步将土地资源类收入以及特许经营权收入纳入中央与地方收入划分范围，取缔制度外收入，将某些政府性基金和附加收入改为税收，纳入现有税种之内或开征新税。四是适当调整政府间收入划分。改增值税为中央税，降低增值税税率；允许地方政府开征零售环节销售税，但不得超过原增值税分享额度；改消费税为共享税，按消费税税目或按总收入设计分税方案，并将部分消费税的征税环节前移至零售环节。资源税主要集中在中西部欠发达地区，可考虑将其继续留为地方收入（省级政府）。五是进一步完善现行税收征管体制。进一步理顺国税与地税的征管权责；六是赋予地方政府适当税收立法权。

4. 完善转移支付体系，保障民生政策的落实并推进基本公共服务均等化。一是提高一般转移支付比重，合并部分专项支付到一般转移支付，促进基本公共服务均等化。二是专项转移支付应主要实现中央特定政策目标、解决外部性和共同支出责任问题。明确中央和地方事权、支出责任范围，减少中央通过专项转移支付对地方事项的干预，取消地方资金配套要求，加强地方自主权。三是完善转移支付监督体制，加强预算管理，提高转移支付资金使用绩效。

5. 完善省以下财政体制。一是要按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则合理划分省以下各级政府的事权与支出责任，并组建省级相关机构，建立省以下转移支付体系。二是合理把握省级政府收入占全省收入的比重，强化省级政府责任，通过加大区域内财力调节力度，逐步缩小省以下地方政府财力差距。三是统一省以下收入划分，确立省以下各级政府的主体税种，并赋予一定的税收调节权，减少地区间税收竞争对企业及市场公平竞争产生的消极影响。四是要结合各地实际情况，继续推进省直管县财政管理体制改革。但同时也要注意不能“一刀切”，對于不适宜进行“省直管县”的地区，更应处理好市与县的财力之争问题。

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基金项目：国家社会科学基金重点项目（项目号：12AGL005）。

作者简介：孙玉栋（1965-），男，汉族，黑龙江省嫩江县人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为公共财政管理；张城彬（1987-），男，汉族，山东省威海市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为公共财政管理。

收稿日期：2017-10-21。endprint