关于我国地方政府债务风险的研究

田莉

【摘要】本文首先阐明的政府债务以及地方政务债务的含义，指出地方政府债务风险对我国经济的发展造成了很多潜在的风险，进而分析我国地方债务风险产生的原因，最后针对我国的地方债务危机提出了相应的解决措施和建议。

【关键词】地方债务 风险 现状 防范措施

一、地方政府債务的含义

政府债务，也就是通常意义上的公债，是指政府作为债务人凭借其自身信用，与债权人之间按照有偿原则进行财政资金筹集的一种方式，是政府调配社会资金，弥补财政赤字，调控经济运行的一种特殊分配方式。

政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务即国债，是为中央政府筹集财政资金的一种措施。地方政府债务是指地方政府作为债务人，通过负担由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府责任。我国《预算法》第二十八条明文规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但是，我国地方大部分的公共服务需要由地方政府来提供，需要大量资金支持，为了解决巨大的资金需求，地方政府通过多种融资渠道进行债务融资活动，解决资金短缺问题。

近年来，我国地方政府债务规模不断扩大，对经济社会的稳定和发展有着更深远的影响，从而引起社会各界的广泛关注。

二、政府债务风险现状

（一）债务规模大

当前，我国不同地区发展程度差异较大，一系列的社会经济问题亟待解决，需要政府财力的大力支持，所以许多地方政府长期处于财政赤字状态。由于预算法支出地方政府严格禁止出现赤字和进行举债，一直以来我国各级地方政府大都不同程度地进行融资。在地方各级政府中，所负债务的种类多、负担重、隐秘性强，并且债务规模呈不断扩张之势，因此远超地方政府的承受能力。

（二）偿债能力低

许多处于不发达地区或者财政状况紧张的地方政府偿债能力有限，存在着一定的违约情形。一方面，各种基础设施建设项目导致地方政府债务持续增长；另一方面，由于地方政府债务无法按期偿还，本息不断积累，公信力受到影响，导致政府的融资能力与偿还能力日益降低。

（三）债务管理分散

地方政府债务资金的使用和偿还缺乏统一的管理机制。政府的许多部门都需要进行融资，但是却没有一个统一的部门进行债务管理。目前，地方政府债务规模没有良好规划，资金的使用与管理方面较为混乱，一定程度上弱化了政府的债务偿还能力。政府进行融资，谁来决策、谁来使用、谁来负责，没有具体落实，直接导致了地方政府债务管理混乱，偿债能力不足的状态。目前对于政府的融资项目，许多地方政府数据统计口径不一，不仅造成了地方政府负债的实际规模无法真实反映，进而造成负债率、偿债率等重要监控指标无法合理运用到监测中，也无法建立地方政府债务预警机制。

三、地方政府债务风险形成的原因

（一）体制原因

我国建立的分税制财政体制虽然有效遏制了地方政府滥用财政收入，但也为地方政府造成了极大的财政缺口。我国分税制体制改革以来，中央财政收入占总财政收入的四分之三，地方政府仅占其中的四分之一，但是地方政府却担负着地方绝大部分的基础设施和民生工程，这些都需要大量的资金供给，地方政府通过大规模地向银行等机构贷款融资来获得资金支持，造成了政府债务规模的大幅增长，同时，地方财政收入增长又较为缓慢，从而产生债务危机。

（二）非体制因素

地方政府举债的最主要原因是地方财政资金不充足。首先，政府收入有限，随着以政府为主体的投资规模的扩大，难以应付过多的政府开支。其次，地方政府承担着推动经济发展的重任，由于目前我国市场机制还有待完善，许多可以通过市场机制解决的问题，依然需要依靠地方政府来解决，在地方财力不足的情况下，只能通过各种融资方式解决，从而形成了大规模政府债务。最后，政府机构自身规模的不断扩大也以及政府活动的持续增加也造成政府支出的不断增加。

（三）宏观经济政策因素

近些年，我国采取了较为积极的财政政策及宽松的货币政策来应对复杂的国际经济形势，对经济的投资扩张计划要求地方政府也要提供更多的资金。在2008年金融危机中，适度宽松的货币政策和积极的财政政策促进了地方融资的大规模发展，地方政府债务规模大幅增加。

（四）其他政策性原因

地方政府债务除了与国家的宏观经济政策有关，还与我国经济环境复杂，地区差异大，经济发展不平衡有密切关系，中西部一些经济欠发达地区为了达到国家统一的公共服务标准从而背负上了巨额债务。

四、合理化解我国地方政府债务风险的对策建议

（一）提高债务信息透明度，隐性债务显性化

提高债务信息透明度是摸清地方政府债务真实规模，从而对地方政府债务进行有效管理的前提和基础。为此，地方政府应及时改善债务信息披露严重不透明的情况，注重债务信息披露的质量性与及时性，进而有效推动地方政府将历史形成的各种隐性债务逐步向公开透明的显性债务转变。着眼于长期发展，允许地方政府发行监管更为容易、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解地方政府财政风险和金融风险的有效途径。

（二）设计切实可行的债务偿还机制

地方政府要清楚地区分投融资项目性质，对那些纯公共品的项目应当通过公共财政及抵押、出售政府所掌握的资源为其融资，同时还可以借鉴一般责任债券的还本付息的方式，以政府税收收入为支持进行清偿。

（三）地方政府债务规模与自身财力相匹配

地方政府无论是一何种方式进行融资都应当要求地方政府的债务规模必须与自身的财力相匹配，期限也应尽可能与政府任期相一致，同时严格管理地方政府担保行为，试行地方政府举债备案登记制度，在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，实施地方政府财政追责制度。

（四）完善地方政府自身信用体系建设

金融对城市基础设施建设的支持，实际上就是支持政府把多年以后要完成事提前来完成，无论是哪一种融资方式，在城市基础建设项目中发挥的都是“财政资金垫支”的作用。因此，地方政府融资功能的发挥以及融资成本的高低归根结底还将取决于地方政府自身信用状况。随着未来我国地方债券市场的逐步成熟，地方政府的信用风险在债券定价中必将起到决定性作用。因此，地方政府应进一步规范和约束自身公共权力，加强自身信用体系建设，提高地方政府公信力，从而能更好地整合财政、金融资源，加快地方经济发展。endprint