关于个人外汇业务一体化协同监管的思考

【摘要】随着个人外汇业务的多元化发展和监管需求，个人外汇业务一体化协同监管的可行性得以逐步提高。本文从本外币一体化协同监管、涉外主体一体化协同监管两方面探讨个人外汇业务一体化协同监管的思路，从业务的自然属性入手，结合现行监管类型和要求，在制度建设、系统设计、业务实践等方面探讨其可行性，提出面临的问题及相应的解决方法，以完善监管网络、提升监管效率、提高监管水平。

【关键词】个人外汇 一体化 协同监管

随着中国居民对外交往增多，个人外汇业务得到了长足发展。网络、电子银行、大数据的发展则加速了个人外汇业务的便利化发展。便捷、高效、多样化的个人外汇业务在深受大众亲睐时，也拓展自己的领域，在某些条件下，与人民币业务、企业业务交织在一起，因此，单独对个人外汇业务实施监管已不能满足外汇管理的需求，要从多方面来实施个人外汇业务一体化协同监管。本文从不同的视角和分类标准及方法，来探索不同的协同监管方式，不同领域相互交织，从而形成“疏而不漏”的监管“天网”。

一、個人外汇业务一体化协同监管的现状

（一）结售汇业务的天然属性决定了本外币一体化协同监管的需求基础

一般而言，各国货币使用界限多以其地理界限为准（美元等世界货币有例外），即，一国境内唯一合法使用的货币是本国货币，他国货币不得在本国境内流通使用。这是一国经济主权的体现之一。因此，人员在不同国家间流动，其对当地商品和服务的需求，需以不同的币种计量、交易；同理，商品、服务、资金在不同国家间流通，也需以不同的币种计量、交易，这是结售汇业务存在的基础。从业务形式而言，中国外汇局监管的结售汇业务是资金在境内人民币与外汇之间的转化和兑换，这是结售汇业务的内在联系、天然属性。这种天然属性，决定了本外币一体化协同监管的自然属性。

（二）外汇与跨境人民币具有一定的替代效用，要求本外币一体化协同监管来健全监管体系

随着人民币国际化的逐步推进，跨境人民币在某些方面和一定程度上对外汇形成了替代作用。如：港澳台地区可以直接向境内个人汇入跨境人民币资金，而不一定使用外汇。

在外汇储备方面，跨境人民币则可能是把双刃剑。乐观的考虑，在外汇储备面临冲击时，跨境人民币可以部分地替代外汇，从而减小冲击力；而硬币的另一面则可能是，由于公众对货币坚挺或疲软的预期而形成与货币当局期望正相反的操作浪潮，峰谷叠加，从而加剧外汇市场、外汇储备的动荡。

（三）个人外汇业务与企业外汇业务交织在一起，需要涉外主体一体化协同监管强化监管效能

企业高级管理人员、自然人股东等的个人外汇业务往往与其关联企业的外汇资金活动交织在一起，如果简单地分而治之，必然会忽视两者间的联系，形成监管盲区。

1.个人借企业之名的外汇业务。目前，中国对个人投资境外房地产等个人资本项目持否定态度，因此，为了绕开外汇监管，将境内个人资金汇出境外，利用本人在企业的身份、借企业之名进行海外投资就成为理所当然的选择。随着“一带一路”等国家战略的推进，这类“走出去”的企业在某些方面还能享受的政策优惠。与此同时，企业在海外的经营活动究竟如何，资金用途是否与其报告一致，外汇管理局因监管手段、能力、成本等多方面的制约而难以核实。这就为企业逃避监管，进行不实经营活动提供了空间。个人借企业之名购置境外房产、进行证券投资活动，正是借用了这一漏洞。若处在人民币贬值预期下，会加重资金外流压力，加速外汇储备流失。

2.企业借个人之名的外汇业务。企业涉外资金流动监测更注重业务真实性，重在防止无真实交易背景的资金汇划。但是，在商贸实践中，不是所有的真实交易都有适当的凭证、单据等资料；有些支出项目零散，按现有规定严格执行会加重企业人力、财力成本，使得企业疲于应对，如：交易前保证金的支付和存放指定账户，以及未能达成交易后，保证金的境外存放或调回境内；境外代表处的零星支出等。因此，出于便利性、成本控制等方面的考虑，企业自然会利用个人外汇便利额度，以个人外汇“分拆”方式向境外汇出资金。而且，经常办理涉外业务的企业工作人员，反外汇查处的意识非常高，为了阻断外汇局对人民币资金来源的探究，往往通过存取现金或多层次转账等方式模糊资金来源，使得外汇局的证据链条充分性不足。

二、个人外汇业务一体化协同监管面临的问题

（一）追溯分拆购付汇资金来源困难重重

目前的分拆监测，首先以境外收款人为关键词搜索相关购付汇人员，再通过经办银行、兑换机构查找购汇的人民币资金来源的账户和所有者，然后外汇局汇总、分析：资金来源若为同一人或企业，或具有关联关系，则可确定为分拆，否则，不为分拆。在整个监测过程中，追踪人民币资金来源是至为重要的环节，是最终结果的决定因素，也是问题频发的环节。

问题一：购汇人账户为本行非本地区的账户（如：购汇行所在地为A省，账户的开户行所在地为B省），虽然可以查到确切的账户、户名、身份证号或组织机构代码，确定资金来源，但是，由于银行内部组织结构和权限设置等方面的因素，时间成本较大（多为10个工作日以上，个别的更久），拖沓现象严重，非常影响监测效率。

问题二：购汇资金来源于他行或支付宝、微信等第三方支付机构，部分经办行可以以查到账号，但是无法查找资金来源人的身份证号或组织机构代码，无法验证究竟是重名还是同一人；通过POS机转入的，查不到账号、姓名；境外第三方支付机构通过境内第三方支付机构转入资金，则无法查到资金来源的信息。

问题三：资金流转如果超过3个层次账户时，经办银行无法准确定位究竟谁是真正的资金来源。幕后操纵者可通过多层次转账模糊、掩盖资金运行轨迹。

问题四：以存入人民币现金购汇的方式，直接阻断追踪资金来源。

（二）外汇与跨境人民币分而治之的管理模式引发多重问题

在现行的监管体制下，跨境人民币与外汇分别由人民银行货币政策部门和外汇管理局两套不同的组织体系、业务系统分别监测，数据传输、汇总、分析，乃至形成预测、预警的过程较长，甚至由于各自数据独立性，通过数据模型对一些潜在风险进行综合计算而得出操作建议的能力被弱化。监管体制内部因“人民币”和“外汇”直管部门不同而分部门、分系统的分别监管模式，客观上形成了政策差异而导致的套利空间，“引诱”涉外交易主体通过灵活地选择跨境人民币或外汇规避监管，体现出外汇管理等相关法规“恶”的一面，对监管效果和风险预警形成了组织上和技术上的桎梏，在一定程度上，削弱了监管效率，增加了监管难度。endprint

（三）被处罚企业通过变更企业名称降低行政处罚信息的价值

按照目前外汇管理行政处罚信息公开的要求，涉及企业的信息予以公开，涉及银行、个人的不予公开，因此，一些企业在接受处罚后，一般会迅速变更企业名称，以消除处罚信息对企业的影响。虽然，理论上可以通过企业高管、核心成员，来强化个人外汇信息与关联企业信息之间的信息联系，但是，外汇管理局现行的各种监管系统仍以传统的贸易类型分别监管，数据库中的信息因缺乏从被监管者角度进行分类、筛查的手段，因而导致利用率不高。因此，行政处罚信息的价值和震慑力尚可进一步挖掘。

三、个人外汇业务一体化协同监管的建议

（一）实施本外币一体化协同监管，多措并举、相互配合，精准打击“分拆”等违法违规行为

追溯分拆资金来源的4个问题中，问题一是“属地原则”的局限，可以通过银行内部更宽松的授权制度来解决；问题二则比较复杂，部分解决办法是在监测流程中增加一个环节---在经办银行反馈了资金来源账号和开户行后，外汇局将这种经办行来源的业务信息转发到相关的开户行，由其补充相关账号的户名、身份证号或组织机构代码等信息，然后再发送到外汇局集中分析。另外，需要支付结算管理部门在制度和手段等方面的配合，对POS机的所有者、境内第三方支付机构，明确其了解客户、尽职审查的职责，清理不实信息和盲目扩张后的遗留问题，务必做好方便快捷的同时不隐匿资金的行踪，监测管理到位；问题三则需要强大的筛查分析系统，逻辑关系、项目层次设置等，靠大数据手段解决大数据问题。调整外汇管理局的分拆监测模块的部分设计，增加对多层次资金流转轨迹的监测项目，避免因系统简单化错失监测信息；问题四则更多需要人民币现金管理方面的配合。一是将“分拆”这一概念从外汇领域拓展至人民币领域，在目前监测5万元现金存取业务的基础上，对大额、频繁现金存取业务进行限制及来源、用途说明，给现金使用戴上“紧箍咒”（可借鉴“英达案”中美国康涅狄格州的“拆分现金交易”罪），二是充分利用现代电子货币发展的强劲势头，强化非现金支付结算的使用环境，形成非现金为支付结算常态，实物现金为例外的环境氛围，培养一种共识：无论是否使用现金，都无法规避监管，且监管成本相当低廉，无漏洞可钻。

（二）统一跨境人民币和外汇管理，实现涉外资金一体化监管

统一机制、统一系统。将跨境人民币纳入外汇管理局的监测系统，在币种选项上增加“跨境人民币”，在管理思维上，将“跨境人民币”视为外汇管理的一种特殊“币种”形式。将国际收支申报信息和资金汇划信息统一在同一监管、分析、评估体系内，便于信息比对、匹配和统计，更加完整地估算中国跨境收支规模和细分，从而更好把握中国对外收支的形势。而且，此种模式的可行性較高，与各银行现有业务运行模式匹配度好，对各银行的日常业务运行和管理的影响微乎其微，只在人民银行内部进行业务系统等方面的调整即可，改革成本相对较低，成效却好。

统一管理、统一规则。在市场准入、机构审核、业务审查等方面，统一制度规定。将外汇和跨境人民币收支信息纳入同一政策框架之下和同一分析系统，避免币种选择形成的政策偏颇，避免扭曲微观主体的市场行为，数据变化更贴近市场运行轨迹。据此建立的相关风险模型，更具有经济研究和实操意义，更全面地掌握情况、评估中国涉外资金整体状况、行业情况、重点主体运营情况，此外，此举对推动涉外主体的一体化协同监管，具有重要意义。

（三）打破个人、企业监管界限，实现涉外主体一体化监管

企业可通过变更其名称来弱化处罚信息的效果，但是，一般而言，企业的大股东、高管核心人员等关键信息并不会随之变动。外汇局可以从不公开的处罚信息中，以个人为关键字，建立信息关联，更加敏锐地察觉企业动向。

从系统设计来讲，在跨境资金流动监测与分析系统中增加个人和企业关联信息模块，从个人外汇业务监测、货物贸易、资本项目和外汇检查等系统中采集相关数据信息，形成有效的可甄别信息。按照是否参与过违法违规活动、组织及参与程度、是否还在继续参与违法违规活动、案件金额及性质、查处难度、查处后的应对措施及态度、与历史案件的相似度等因素，对于组织者、参与者（含汇集资金的境外收款人和境内境外个人身份转换的历史）、公司（包含变更名称、法人代表的历史）进行分级管理，定期筛查、重点关注，形成较为完整的企业、个人资金运行轨迹，对可疑个人、可疑企业、重点企业建立长期关注档案信息，将事后监管结果运用于事前防范，为反洗钱、打击恐怖主义等夯实基础。

另外，企业与个人的一体化协同监管的采集信息，还要对相关人员的职业、职位、社会关系等相关信息进行精细化定位，从而确定借壳或分拆的重点监测方向，有的放矢，避免大而不当或监管过紧引发的不良预期。

综上所述，外汇局自身能解决的只有一小部分，解决更深层次的问题，则需要与人民银行支付结算、反洗钱、货币金银等管理部门合作，须与完善境内人民币的非现金结算、现金管理等多方面联手，共同行动，才能达到更佳的效果，这需要更深、更高层次、多方面的一体化协同监管。

作者简介：赵霞（1976-），女，汉族，山西省平定县人，供职于中国人民银行阳泉市中心支行、国家外汇管理局阳泉市中心支局，经济师，东北财经大学硕士在读。endprint