《非存款类组织放贷条例》实施背景下小额贷款公司监管制度法律思考

戴红霞

一、小额贷款公司法律监管制度现状

小额贷款公司作为一个新兴行业，在支持县域经济发展、服务“三农”和小微企业、提升金融普惠性、引导民间融资“阳光化”等方面发挥了积极作用。但是，纵观我国有关小额贷款公司法律监管方面的法律法规，尚未有国家层面专门规范小贷业务的法律。2008年5月，中国人民银行和中国银监会联合印发《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），对小额贷款公司的性质、设立、资金来源、资金运用等进行规范。随着中国人民银行、银监会联合下发的《指导意见》出台，在地方政府的积极推动下，各地小额贷款公司纷纷成立并正式运营，为破解“三农”资金困境开辟了一条崭新的途径。各省份参照《指导意见》制定本区域小额贷款公司发展的管理办法，但在准入审批、资本金的监管等方面存在地域差别。2009年6月，中国银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》以及国务院办公厅下发的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，为小额贷款公司的发展路径提供了指导性思路。2015年8月，人民银行发布了《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》（征求意见稿）），此条例出台后将在一定程度解决小额贷款公司法律缺失和监管空白的问题，特别是小额贷款公司资本化运作提供法律依据。

二、小额贷款公司现行法律监管制度立法争议

（一）法律性质与配套支持制度尚未明确

小额贷款公司作为非存款类放贷组织，与金融机构有着本质区别，也有别于一般工商企业和金融机构，属于新型市场主体，在业务开展中自负盈亏、自担风险，位于金融信贷市场的中间层区域。国家将小额贷款公司定位于支持三农、小微企业，但未将小额贷款公司划分为金融机构，所以小额贷款公司无法在同业拆解、税收、融资成本、财政补贴和法律诉讼等方面，享有与金融机构同等的待遇，也不能享受国家对农村金融和小企业金融的优惠政策。

（二）监管责任有待进一步厘清

一直以来，地方金融办是省政府授权的对小额贷款公司实施监管的专门部门，负责小额贷款公司准入牌照发放和具体事务监管。如果小额贷款公司单一由地方监管部门负责审批和监管，缺乏相应的专业监管人才，可能会出现各地监管尺度不一致的现象，人民银行、银监局、地方金融管理部门的工作协调和配合方面的问题也需要进一步明确。

（三）地方监管实施细则尺度不一

从法律位阶上来说，对小额贷款公司的规定基本属于部委级别的规范性文件，法律位阶较低，个别地方监管部门在具体监管中行使自由裁量权，不能按照行政许可法、行政处罚法的要求具体实施行政许可、监管、检查、处罚职责。

（四）部分监管要求不够细化

因为《指导意见》并不属于法律，规定还相当宽泛，在有关设立审批程序方面的规定还不明确，对小额贷款公司起到的是一个示范指引的作用。正在研究论证的《条例》（征求意见稿）对小额贷款公司相关规定还不够细化，融资比例和杠杆的要求却没有详细规定，退出、破产、资产清理、债务清偿等退出机制方面的规定较为笼统，在资本化运作中小额贷款公司依然受法律方面的限制。

三、相关建议

（一）完善配套政策，建立正向激励机制

小额贷款公司属于新型市场主体，其与涉农金融机构一样承担了服务“三农”、个体工商户和小微企业的责任。鉴于小额贷款公司与普通的商业银行有着本质区别，应当通过在国家层面立法将小额贷款公司开展的目的和形式、利率实施办法、贷款与还款的条款等确定下来，推动其健康发展。各省级政府参照国家法律出台激励政策，在工商、税务、财政补贴等方面给予优惠，减轻小额贷款公司经营负担与资金成本，用市场的方式引导小额贷款公司发挥公益性作用。

（二）明确监管责任，逐步理顺监管体制

应当推进中央与地方金融监管工作协调机制，明确界定中央和地方金融职责和风险处置责任，逐步回归于以人民银行为主导的大金融监管体制。即由省级人民政府依法对本地区小额贷款公司实施监管，授权地方政府金融办负责小额贷款公司市场准入审批及经营牌照发放，银监局负责对小额贷款公司日常业务监管和财务风险控制，人民银行负责小额贷款公司政策指导和宏观审慎监管，建立起准入审批、风险控制、宏观审慎监管的监管体制。

（三）促进各地监管平衡，完善地方监管细则

随着小额贷款公司数量的日益增多，行业竞争愈加激烈，经营水平参差不齐，建议指导建立小额贷款公司资产分类制度和拨备制度等风险控制制度。进一步细化对小额贷款公司退出条件、退出程序及债权债务的转让、承接与处理规则，以确保经营不善的非存款类放贷组织能够实现有序退出。对于小额贷款公司股东和出资条件的设计，应当以合理为准，只要符合《公司法》规定即可，不要过多限制。在外资准入政策也有必要进行明确，全国应当统一，促进小额贷款公司为支小、支农提供更加便利、更有竞争力的金融服务。

（四）改善监管环境，适当放松融资杠杆管制

应该规定对小额贷款公司外源融资的比例和渠道实行差异化安排、正向激励安排，拓宽优质小额贷款公司融资渠道，允许小额贷款公司放大融资杠杆，对于优质小额贷款公司通过政策鼓励通过发行债券、资产转让、证券化等方式开展直接融资，推行评级机制，实行分类管理引导，鼓励大中型银行综合评级结果对优质小额贷款公司批发融资，对评级较高的小额贷款公司提高融资倍数。通过合法的资产交易中平台向机构投资者进行小额信贷资产转让，提高资产证券化程度，盘活存量资产。完善市场退出机制，对高风险机构做好风险处置和市场退出的制度安排。

参考文献

[1]陳颖健.小额贷款公司监管的法律思考[J].金融理论与实践，2010，（3）：12-13.

[2]张玉钰.小额贷款公司发展趋势及相关法律问题研究[J].新财经，2011，（4）：7.

[3]白龙.小额贷款公司的法律分析-以法律监管为视角[J].北方经济，2010，（9）：15-16.

[4]徐晓梅.我国小额贷款公司法律监管问题研究[EB/OL].中国知网，2014，（3）：11-14.

[5]袁翠.我国小额贷款公司存在的法律问题及完善建议[EB/OL].110法律咨询网，http：//www.110.com/ziliao/article-552057.html，2015-08-06.endprint