绩效预算改革实施中存在的问题及完善建议

【摘要】绩效预算改革是政府绩效管理改革的重要组成部分，深入推进绩效预算改革是建设“责任政府”、“阳光政府”、“服务政府”和“节约政府”的重要途径，对于提高政府财政资金使用效率和提升公共服务水平，优化公共资源配置具有十分重要的意义。本文通过对哈尔滨市绩效预算改革进行研究，分析哈尔滨市在绩效预算改革实施过程中存在的问题，最后针对问题提出了具体的解决对策。

【关键词】绩效预算 预算改革 财政资金 公共服务

一、哈尔滨市绩效预算改革的实施情况

为了提高哈尔滨支出预算的执行效率，在年初预算的执行过程中，每个部门将上级所下达的转移支付资金编入年初的计划中，对项目的支出资金进行提前划拨和次年清算的办法。根据实际情况建立预拨和清算制度，对于按照收入确定支出数额的需要提前发放，次年结算，建立提前拨付和清算体系。与此同时，对于同一级别代为编织的预算在6月30日前进行分配，对于没有进行分配的，除去已经结算的全部收回，对于上级的转移支付比如在1个月内全部发放完毕。

同时，哈尔滨市健全剩余财政资金的清理机制，对没有被利用的资金需要收回财政，在资金编制和结余方面也建立了相应的制度，如果一些单位没有充分的发挥预算的作用，那么就裁减次年的预算额度。与此同时，哈尔滨市对政府的采购行为也加强整理和规范，对于计划好的采购应该尽快的处理，而剩余资金收回财政，没有及时申请政府采购的，则取消本年的采购计划，相应的财政资金给予收回。

对于国库资金管理方面，哈尔滨市也建立了现金流和最佳剩余资金体系，进而对国库的现金净流量以及现金余额的变动情况进行实时的监督和管理，与此同时，哈尔滨市也建立了对外垫资体系，对预借款和预先垫付资金进行核算，符合条件的按时收回，不符合条件的安排在合理的期限内收回，能够划入财政支出的需要转入财政预算。通过这些措施的实施，可以有效的促进国库资金的使用和管理效率的提高。

对于绩效评价而言，哈尔滨市为了做好绩效预算评价工作，设计了科学的绩效评价流程。哈尔滨市的绩效预算评价对目标的完成情况以及执行情况进行考评，对资金的使用状况、耗费状况等进行相应的审核。同时，对各预算部门按照绩效规定所涉及的制度、实施的办法、产生的经济影响、社会和生态影响进行评估。与此同时，每个项目都需要建立绩效预算方案，通过这样的评价管理体系，确保项目能够达到预期的结果。

二、哈尔滨市绩效预算改革实施中存在的问题

（一）绩效预算编制过程粗糙，受上级限制较大

哈尔滨市在绩效预算的编制中，尽管对绩效预算的控制比较严格，但是哈尔滨市的每个预算单位均为自行编制，之间没有进行有效的沟通，对本身所需要的财政资金缺少科学的统筹。比如，对基本支出和项目支出出现了混淆。为了短期利益，哈尔滨市的财政绩效预算缺乏中期或者长期的规划，最终导致了财政资金分配的不合理，也降低了财政资金的运用效率。与此同时，哈尔滨市的预算编制依据相对落后，陈旧的预算编制依据已经不能满足当下的发展要求。比如，哈尔滨市公车运行费用一直保持着2万元/辆，到现在仍然没有改变，已经不能满足现在的要求，致使预算单位需要在别的地方挪用资金来进行对公车运行费用的补贴。

此外，哈尔滨市绩效预算受中央和省级政府影响，在财政资金运用的权利方面，下级政府需要听从于上级政府。特别是对于哈尔滨市而言，经济发展在我国处于二线城市，有些时候财政收入低于财政支出，所以财政资金需要省级政府的转移支付。但是转移支付不能保证及时性，而且财政资金下达的规模小、较为分散、随意性大、所以导致了财政资金的使用效果并不是很好。

（二）绩效预算执行存在偏差，二次分配混乱

哈尔滨市绩效预算在执行中还是存在一些偏差的。例如，哈尔滨市2014年中小企业发展专项资金，有将近70%的资金没有进行落实。又如，哈尔滨市的体育发展专项资金基本执行率为0。在有些项目资金执行不强的同时，也存在着有些项目资金过大的现象，远远超出了预算。例如，2014年哈尔滨市绿化专项资金的执行率为130%，黑龙江省的农作物秸秆焚烧自从列入了环保专项之后，每年都会投入大量的资金用于治理秸秆焚烧导致的环境问题，因此这个项目资金的投入超出了预算，造成了很大的资金缺口，只能使用财政预备费用。可以看出，哈尔滨市的绩效预算执行还是存在着一定偏差的。

同时，哈尔滨市的绩效预算执行存在着二次分配的现象。所谓的二次分配主要是指在财政资金预算执行中，追加拨付的财政资金。一般而言，如果追加资金数额较小的，副市长审核即可，一定数额的则需要经过副市长审核之后，然后市长审批。但是这部分追加的绩效预算财政资金归属于哈尔滨市财政预留资金，在二次分配中，缺乏固定的的利用标准，随意性强，进而造成了二次分配混乱的局面。在2015年，哈尔滨市的某预算单位针对居民信息收入平台项目申请了100万的财政资金支持，而另一个单位因为不了解已经有单位申请此项目财政资金，则再一次提出申请，导致了一个项目多拨出了100万的资金，最终产生了财政支出重叠，造成了财政资金的浪费。

（三）绩效预算评价指标体系不健全

哈尔滨市的绩效预算评价指标体系主要是针对项目的绩效预算评价，并没有完整的、全面的评价指标体系。由于缺乏统一性、标准化的绩效预算评价指标体系，导致了各个预算单位独立制定标准，自助考核，缺乏比对和缺乏外界监督，因此导致了哈尔滨市绩效预算评价工作很难做到合理公正。现行的绩效评价指标体系与实际情况不吻合，使得哈尔滨市绩效预算评价工作缺少一定的基础，对财政预算资金的使用情况给予的评价欠缺合理性，哈尔滨市绩效预算评价指标体系的不健全使得本市的财政资金不能得到有效的利用和监督。

三、完善哈爾滨市绩效预算改革的对策建议

（一）采用三年滚动绩效预算编制方法，完善转移支付制度

建议哈尔滨市对绩效预算的编制采用三年滚动绩效预算编制方法。通过三年滚动绩效预算编制，不但可以对未来3年的财政收支进行预测，而且也可以通过制定合理的收支方案，对重点项目资金的利用进行管理，实现对财政资运用状况的动态管理。为此，哈尔滨市可以做好以下几点工作：首先，每个部门应该基于自身的职能、发展规划，制定重点项目的改革政策和实施措施，以年为单位，对收支情况进行预测。对规划期内一些重大改革、重要决策、重要项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。对财政的可持续发展具有推动性作用，并且可以有效的发挥财政的职能促进经济结构的转变。其次，对中期收支限额进行审核，对各个预算单位按照年度报送的计划进行动态的审查，将计划汇总之后制定三年的规划方案。最后，地方财政局需要对各个预算单位的三年预算编制的情况进行严格的审核论证，对重点项目需要建立项目管理库，对数量和金额进行严格的控制和管理。避免绩效管理和中期规划南辕北辙，应使二者紧密结合，实现财力的统筹平衡，推动政府转型升级。endprint

同时，为了能够解决绩效预算受到上级限制较大的问题，就必须对转移支付制度进行进一步的完善，以确保下放的财政资金在规模上、时效上、管理上科学合理。因此，哈尔滨市应当为中期财政规划的编制提供正确的信息支撑，对上下级的事权划分进行合理规划，上级安排的专项转移支付资金重点在于调控意图的体现，划清政府和市场的边界，具体的事务应该交给市场，减少政府的干涉，这样可以保证财政资金不重复、不浪费以及规模合理。此外，还应对专项转移支付资金进行严格的审核和监督，项目结束之后需要验收，对重点项目要制定公开审核制度，避免随意性和财政资金的浪费。

（二）强化绩效预算执行分析，加强对财政资金的跟踪问效

哈尔滨市应当建立对绩效预算的执行分析制度，对绩效预算执行月底分析，实时跟进绩效预算执行的情况。通过对国库款项、结余资金、暂存暂付资金以及专项资金进行科学的分析，确保财政的利用符合实际情况。同时，通过绩效执行分析制度的完善，对财政资金在使用的过程中进行动态的监测，能够确保资金合理有效的利用。对重点的项目给予指导，对细节问题以及关键环节提高警惕，使得绩效预算执行工作的效率提升，同时也保证了绩效预算资金能够充分得到利用，避免财政资金的浪费，促进财政资金的优化配置。

此外，应当加强政府预算的透明度，对财政资金实施跟踪问效。特别是对资金数量较大的重点项目，应该进行动态的跟进，加强对这些项目的监督，保证资金的合理使用。在二次分配的过程中，需要做好前期工作，按照进程对款项的使用情况以及项目进行定期汇报，加强精细化管理，提高绩效预算的执行效率。

（三）规范绩效预算评价工作的标准，健全评价指标体系

为了能够进一步提高哈尔滨市绩效预算评价工作的质量，哈尔滨市必须对绩效预算评价工作的标准进行规范。为此，哈尔滨市政府应该做好以下了两个方面：一方面，加强对绩效预算评价指标库的建立，扩展更多的行业部门，完善绩效预算评价指标体系，建立指标库中的共性指标，同时完善评级工作体系中的指标标准，在共性指标下针对不同的行业和部门建立评价指标体系，促进预算目标的实现。另一方面，哈尔滨市政府应该建立项目信息库，加强对绩效预算评价体系的信息化建设。通过运用评价指标库、评价项目信息库以及预算项目库实现“三库联动”，对绩效预算财政资金的查询、预警、监督等功能不断的加强和完善。

在执行过程中，还应注意建立完善的绩效预算评价程序，采用主观评价与指标评价相结合的方法，有效的将评价结果与预算编制相结合，并根据执行结果进行相应的奖励与惩罚，增强预算支出的公平性、公正性。

参考文献

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[3]樊忆婷.推行地方政府绩效预算管理改革的难点及对策[J].现代经济信息，2015，17：257.

作者简介：张媛（1980-），女，汉族，山西太原人，辽宁对外经贸学院会计学院副教授，研究方向：財税政策、税收制度。endprint