优化运用再贷款发放贷款定价机制研究

王军峰+张烽+夏振洲

【摘要】通过对河南的调研，本文厘清了金融机构的贷款成本、合理利润率，并根据最高加点幅度把金融机构对再贷款的需求分为红灯区、黄灯区和绿灯区，从而更直观地描摹了金融机构对再贷款的中间需求强度。再贷款的最终需求方最重要的关切是贷款的数量，但金融机构即使运用再贷款提供低利率的信贷，亦有可能因金融机构的“撇脂”式选择而导致支持目标的偏离。2017年以来，河南省开展优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点工作，利率加点限制政策的小幅放松，再贷款使用量和对目标群体支持的精准性都有较大程度的提高，货币政策工具的作用发挥更加充分。加点幅度提高后，使用再贷款发放贷款的利率仍处于偏低水平，有进一步提升的空间。结合当前扶贫攻坚以及支农、支小的战略要求，本文认为把金融机构使用再贷款发放贷款的利率上限提高至县域涉农贷款平均利率水平，更能发挥再贷款定向支持和调结构的效能。

【关键词】再贷款 利率定价 河南省

再贷款是我国央行重要的货币政策工具。近年来，我国新增再贷款主要用于促进信贷结构调整，引导扩大县域、扶贫和“三农”领域的信贷投放。为使行文更为简洁，在没有特别指明的情况下，本文讨论的再贷款仅限于支农再贷款和扶贫再贷款。2014年末，支农再贷款管理由“限投向”转向“限投向、限利率”（其后的扶贫再贷款也沿用了该管理模式）后，支农再贷款、扶贫再贷款的需求趋弱，其信贷引导功能弱化。因而，应该优化运用再贷款发放贷款定价机制，引导金融机构更好地运用央行政策资金，实现信贷调控目的。本文以河南省为例，调查了“限投向、限利率”对中间需求和最终需求的影响，以及增强试点地区金融机构定价弹性后扶贫再贷款的运用绩效，提出了优化运用再贷款发放贷款定价机制的政策建议。

一、从“限投向”到“利率、投向双限”的嬗变

自1999年开办以来，人民银行对支农再贷款的投向就有明确的要求，这也是信贷调控的应有之义。再贷款的制度供给方面最引人注目的变化是从“限投向”跃迁至“投向、利率双限”模式。2014年12月下发的《中国人民银行关于完善信贷政策支持再贷款管理，支持扩大“三农”小微企业信贷投放的通知》，要求利用支农再贷款发放的“三农”贷款利率加点幅度在实际支付的各期限档次支农再贷款利率上加点不得超过5个百分点。随后，银发〔2015]166号文件把加点幅度调整为不得超过4个百分点，银货政〔2015]6号文件将其一步收窄至3个百分点。银货政〔2016]4号文件，在原则上加点幅度不超过3个百分点的基础上，允许符合宏观审慎条件的地方法人金融机构最高加点幅度按不超过5个百分点掌握。

银发〔2016]173号文件，规定运用扶贫再贷款资金发放的贷款利率不得超过一年以内（含一年）贷款基准利率，按照目前的情形，最高加点幅度仅为2.6个百分点。2016年，银货政〔2015]6号文件决定在河南、云南两省开展优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点工作，主要内容是扩大扶贫贷款利率的上限区间，赋予使用再贷款的机构适度的定价自主权，将扶贫再贷款的使用量、精准扶贫贷款发放的比例与贷款利率上限挂钩，以期更好地将扶贫社会责任与商业可持续发展目标兼顾起来。

二、设定贷款利率上限有悖于市场化改革

近年来，再贷款在央行货币政策操作中的作用更加突显。2017年3月末，全国支农再贷款、扶贫再贷款合计余额为3463亿元，是另一最常用货币政策工具——再貼现余额的2.83倍。再贷款数额较大，对支持“三农”、扶贫有重要的意义，对使用其发放贷款的最高利率予以限制，本意是解决涉农领域的“融资贵”问题。但政府隐性补贴一般会导致较低的还贷率，而且低利率的信贷资金并不一定使普通农户真正受惠。所以，一般市场经济国家，中央银行只调整再贷款的基础利率，而让商业银行自己决定零售存贷款利率。日本是大规模运用再贷款的国家，上世纪50～70年代，日本银行的再贷款政策近乎于直接地对企业产生了作用，即日本银行通过对商业银行的直接贷款为企业提供了大量的资金。同时，日本银行通过其它的一系列政策工具（如窗口指导）加强对商业银行和企业资金流向的控制[1]。但是，其未直接限制运用再贷款发放贷款的利率。

贾丽均[2]对支农再货款本身利率形成机制提出了质疑，认为其作为资本市场当中最后的管制利率，不利于推进市场化改革，同时也大大降低了支农再货款的政策效果。再进一步思考，严格限制金融机构运用再贷款发放贷款的利率，更有悖于市场化原则，更不利于发挥金融机构支农的主动性。朱乾宇[3]认为设定利率上限使贫困人口更加难以获得贷款服务，最终伤害的是穷人。从再贷款使用的实践来看，使用再贷款发放贷款的利率由央行设定上限，金融机构为争取最大利益一般也按照上限发放贷款，再加上部分央行分支机构或金融机构对使用央行再贷款发放的贷款进行创新，比如推出的“央贷扶”、“项目直贷”等产品，容易产生人民银行是第一贷款人的错觉，对贷款的按期回收将产生一定影响。

因而，在我国利率市场化全面推进的背景下，也应积极优化使用再贷款发放贷款的定价机制，逐渐消除利率上限政策带来的不利影响。

三、对“限利率”后果的研究

研究显示，随着再贷款资金运用利率约束增强，再贷款的需求趋弱。如刘毅勤等[4]的调查显示，支农再贷款放贷利差收窄，由原来利差为9.56个百分点，下降到目前的2.98个百分点，减少了6.58个百分点，认为地方法人金融机构为追逐利润最大化，会有意识减少再贷款的借入，增加系统内调剂资金或同业资金来对冲净利差减少损失，因此，在一定程度上影响其申贷积极性。

迟松等[5]对呼伦贝尔市的调查显示，运用支农再贷款发放的涉农贷款利率最高为5.85%，而其运用支农再贷款之外资金发放的涉农贷款加权平均利率为11.07%，认为在这种情形下，操作既容易发生道德风险，又让部分农牧民难以接受，还增加了支农机构与农牧民之间的矛盾，影响了金融机构的声誉。endprint

石建成[6]的统计表明，在加点幅度最高为3个百分点的条件下，信用社经营再贷款，经营好了赚个平，一旦形成不良贷款就意味着赔本，信用社运用支农再贷款的积极性几乎为零。

张兴伦[7]的测算结果和石建成基本一致，认为农村信用社借入支农再贷款就意味着亏损，亏损幅度近1个百分点。

周师慷[8]认为受资金成本、贷款风险、地方政府等影响，贷款利率上限要求未能有效执行，建议逐步放开再贷款利率浮动上限要求。

从现有文献可以看出，再贷款管理制度变迁已经影响到了金融机构，特别是欠发达地区的金融机构使用再贷款的积极性。而这些金融机构是传导央行信贷调控意图的重要桥梁，所以要维护再贷款工具的有效性，有必要从制度供给层面优化再贷款的使用条件。此外，限制贷款加点幅度的初衷是解决弱势领域“融资贵”的问题，但最终需求方信贷融资的最大“痛点”——融资数量不足，从这个角度看，也有必要优化再贷款的供给制度，引导金融机构为最终需求者提供数量较为充足，利率适中的信贷服务。

四、“限利率”对再贷款中间需求的影响

再贷款的发放对象是法人金融机构，本文把法人金融机构对再贷款的需求称为中间需求。在只限制投向的条件下，金融机构可以根据贷款对象的风险状况灵活确定贷款利率，从而获取和运用自有资金相当的收益水平。在此种情形下，再贷款的中间需求较为旺盛，支农、扶贫信贷总量也会因此而增加，央行信贷调控的目的将顺利实现。限制利率加點幅度后，金融机构自主定价的权利受到侵蚀，但只要能获取适度的利润，金融机构，特别是资金较为紧张的法人金融机构还是有动力申请再贷款的。基于上述逻辑，我们判断限制利率政策对中间需求的影响，关键在于厘清其贷款成本，确定合理的收益。

本文以扶贫再贷款为例，在河南省选择了10个贫困县的信贷成本做了调查。测定贷款成本时，本文考虑了资金来源成本、贷款管理费以及税费成本（见表1）。结果显示，农村信用社（农村商业银行）的贷款成本率为3.84%。村镇银行的规模远小于农村信用社或农村商业银行，所以管理费用率偏高，导致这一指标较高，达到了4.65%。两类金融机构贷款成本平均率约为4.25%，我们粗略地将其视为金融机构贷款成本率。本文未将贷款预计损失、计提拨备等因素纳入成本影响因素，如果纳入，则贷款成本率还将进一步提高。

为了确定金融机构运用再贷款的合理利润率，本文对河南省周口市16家地方法人金融机构近三年资金运用主要渠道的收益率做了调查（见表2）。数据显示，不同的资金运用渠道利润水平差异较大：贷款投放、债券投资风险大收益水平较高，年利率分别达到了6.12%和3.21%；系统内存放和同业存放风险小，收益较低，年利率分别为0.94%和1.75%。本文征求了金融机构高级管理人员、有关专家的意见，多数被调查者认为合理的利润率不应低于同业存放所获取的净收益率。因而，本文把1.75%确定为金融机构运用再贷款的合理利润率。

有了成本和合理收益这两大分界点，我们可以把扶贫再贷款的中间需求划分为三个区间：使用再贷款资金发放贷款的最高利率低于金融机构资金成本，中间需求处于红灯区，再贷款的信贷导向功能难以发挥；使用再贷款资金发放贷款的最高利率高于金融机构资金成本但低于成本加合理利润率，中间需求处于黄灯区，再贷款的信贷导向功能部分发挥；使用再贷款资金发放贷款的最高利率高于金融机构资金成本加合理利润率，中间需求处于绿灯区，再贷款的政策导向功能充分发挥。

支农再贷款和扶贫再贷款差异最显著的是资金来源成本，因而本文认为扶贫再贷款的两个分界阈值再加一个百分点就应该是支农再贷款的分界点。

目前，河南省使用再贷款发放贷款利率的“天花板”分别为：符合宏观审慎管理要求的金融机构使用支农再贷款发放贷款的年利率为7.75%，其他机构为5.75%；参与优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点工作金融机构为6.75%，其他机构为4.35%。因而，我们不难推断，在目前的加点规则下，只有符合宏观审慎管理要求的金融机构使用支农再贷款和参与优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点工作金融机构，这两类机构的利率水平处于绿灯区间。使用支农再贷款而又不符合宏观审慎管理要求的金融机构执行贷款利率处于黄灯区间。未参与定价机制试点的使用扶贫再贷款金融机构利率水平处于红灯区间。

按照上述标准，以河南省周口市为例，该市共有16家法人金融机构，对再贷款需求处于绿灯区的仅有6家机构，处于红灯区有10家金融机构，限制最高利率影响到了多数金融机构对再贷款的需求，因而从中间需求的角度来看，这一限制因素应该取消或弱化。

五、“限利率”对最终需求的影响

设立再贷款政策工具的最终目的在于解决弱势领域信贷支持不足问题。因而，在制度供给侧方面，要考虑弱势领域融资的主要“痛点”，即要厘清涉农经济主体贷款需求是利率优先还是数量优先。为实现这一目的，本文以农业大市周口市为例进行了问卷调查。本次调查对农户、农民专业合作社、涉农企业分别发放调查问卷500、300、100份，各收回486、272、100份有效问卷。调查结果显示（见表3），追求数量优先的三类“农字号”主体分别是追求利率优先三类“农字号”主体的5.1、7.7和38倍，说明涉农经济主体获得信贷支持的主要约束体现在数量上的不足。本文对翼龙贷网扶沟运营中心调查显示，该中心致力于发放额度不超过6万元小额贷款，年利率是正规金融机构贷款平均利率数倍，发展势头仍然较好。这从另一个侧面说明，三农、扶贫领域的利率承受能力和意愿还是相当强的。因而，近年来再贷款货币政策倾向于解决融资贵问题，这与目前需求侧的诉求存在较严重的错位。

从前文对再贷款的中间需求分析来看，再贷款限利率政策会导致金融机构的中间“梗阻”。那么，即使金融机构从央行借到了再贷款，能以较优惠的利率精准支持目标群体么？

已有的类似研究结果并不乐观。以扶贫贷款为例，当年扶贫贷款发放对象一般是参考上年人均收入水平，主要发放给中低收入人口。2009年，农村贫困线标准为农民人均纯收入1196元，2011年11月中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。但2010年扶贫重点县只有20.6%的扶贫贷款发放给上年人均纯收入低于2000元的农户，38.2%发放给了人均收入在2000至3000元之间的农户，有19.8%发放给了上年人均纯收入在3000至4000元的农户，有21.4%发放给了上年人均纯收入高于4000元的农户。与上年相比，贷款给上年人均纯收入低于3000元的农户比例下降，高于3000元的农户比例上升（中国农村贫困监测报告，2011）[9]。2013年，人民银行郑州中心支行对河南省54个贫困县的调研数据也显示，获得贴息贷款的贫困户仅占9.86%，占比较低。也就是说，扶贫为目的贷款大多落入了非贫困群体的囊中。endprint

从以上数据我们可以看出优惠贷款的靶向性难以令人满意。使用再贷款资金发放的贷款利率仅为一般涉农贷款利率水平的一半左右，其瞄准精度又如何？人民银行要求使用再贷款的金融机构设立资金使用台账，为我们深入探究其投放规律提供了凭借。目前，扶贫再贷款虽然规定“优先支持建档立卡贫困户”，但未设定比例限制，因而算是“软约束”，所以可以大致认为再贷款的投向都是涉农领域。在这一较宽泛的约束下，金融机构追求利润最大化，可能出现“撇脂”式支持，即优先支持风险较小的企业，其次是普通农户，最后才是建档立卡贫困户。表4是河南省某市支农再贷款的支持对象表。从统计结果可以看出，金融机构使用支农再贷款的近四分之一投向了农户，再加上新型农业经营主体、其他农业经济组织和涉农龙头企业，“农字号”经营主体占到了约85%，说明其支农使命完成的较好。

表4显示，金融机构使用央行扶贫再贷款的28%投向了农户范畴，但建档立卡贫困户得到支持的比例只有10%。农户再加上新型农业经营主体、其他农业经济组织和农业龙头企业，“农字号”经营主体只占到了47%，相比较而言其扶贫、支农使命完成的不尽如人意。

央行的两大货币政策工具为何在同一地区投放领域结果有如此差别呢？本文推测主要原因是扶贫再贷款发放的贷款利率上限为基准利率，处于其需求的紅灯区间，使用意味着亏本。但金融机构为其他考量，比如塑造承担扶贫义务的形象、获得较好宏观审慎评估（MPA）结果等，也申请了再贷款。但为了在政策允许范围内避免更大损失，所以尽量选择县域内信贷较小的企业作为投放对象，故央行的信贷结构调控效能弱化。该市支农再贷款发放的贷款利率上限为7.75%，处于其需求的绿灯区间，利润能够覆盖风险，因而其“撇脂”行为被弱化，央行信贷结构调控效能得以较好实现。

六、增加利率定价弹性的成效

2016年12月末，河南省被确定为优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点省份，试点的主要内容是增强运用扶贫再贷款利率定价弹性。河南省选择了12个贫困县的17家地方法人金融机构，分别作为试点县和试点机构。按照“金融抑制”理论，对利率限制的放松，金融将会发挥更好的作用，本文对河南的试点情况作了调查。

（一）商业可持续性增强，中间需求趋强

试点地区提升了利率加点上限，发挥了价格在信贷市场中“看不见手”的作用，有助于金融机构实现保本微利。试点前，某金融机构测算每使用1亿元再贷款，该单位亏损180万元，认为该项业务自身不具有商业可持续性。本文调查显示，试点后金融机构运用扶贫再贷款资金发放贷款利率大多高于最优惠贷款利率1-2个百分点，每亿元贷款具有100～200万元左右的盈利空间。由于实现了商业可持续，试点机构使用扶贫再贷款的积极性明显提高。至2017年5月末，全省17家试点机构扶贫再贷款余额达41.4亿元，较2016年末增长120%，其中，多家机构增长超过或达到150%。

（二）使用再贷款发放的贷款利率上升，扶贫精准度提高

试点前，金融机构受制于央行最高加点幅度限制，运用扶贫再贷款资金发放的贷款基本上全部按照上限——年利率4.35%发放，形成了“一刀切”的局面，既不能体现信贷风险水平，又缺乏对精准扶贫的激励。试点后，5个百分点的加点幅度为金融机构创造了差异化定价的空间，参与机构运用扶贫再贷款发放贷款利率在4.35%-6.75%之间，加权平均利率在6%左右。当前，河南省民间借贷年利率一般为18%以上，农村信用社、农商行、村镇银行使用自有资金发放贷款的加权平均年利率为10%左右，其中，存单质押贷款利率为4.35%，抵押贷款利率为8.54%，一般担保贷款利率为10.44%，相比较而言，使用再贷款发放的贷款利率虽较原有模式有所提高，但仍处于偏低水平。

对贫困主体的信贷业务盈利空间显现，参与试点的金融机构精准扶贫的内生动力增强。试点启动前，17家金融机构使用扶贫再贷款资金发放金融精准扶贫贷款对贫困户（含支持企业带动的贫困户）平均覆盖面仅为8.82%。截至2017年4月，参与试点的17家金融机构使用扶贫再贷款资金发放金融精准扶贫贷款对贫困户平均覆盖面提升至14.75%。淅川等4个农信社使用扶贫再贷款资金发放金融精准扶贫贷款对贫困户的覆盖面达到20%以上。

（三）再贷款使用量扩大，带动整体扶贫融资成本降低

2017年前4个月，河南省17家试点机构累计借用扶贫再贷款20.5亿元，超过2016年下半年借用额4.2亿元。运用扶贫再贷款发放的贷款在全部贷款中的比重不断提高，带动试点整体利率稳中有降，截至4月末，试点机构整体贷款加权平均利率9.0%，较上年末下降0.3个百分点。例如，2017年1-4月太康县农商行使用扶贫再贷款发放贷款2.1亿元，占该县新增贷款的48%，带动全县扶贫贷款加权平均利率下降1.32个百分点。提高贷款利率上限，在解决主要矛盾——贫困主体融资难问题的同时，也缓解了次要矛盾——贫困主体融资贵问题，试点地区金融精准扶贫贷款量价同步优化。

可以看出，利率加点限制政策的小幅放松，再贷款使用量和对目标群体支持的精准性都有较大程度的提高，货币政策工具的作用发挥更加充分。试点后，使用再贷款发放贷款的利率仅为6%，综合比较仍处于偏低水平，有进一步提升的空间。结合当前扶贫攻坚以及支农、支小的战略要求，本文认为把金融机构使用再贷款发放贷款的利率上限提高至县域涉农贷款平均利率水平，更能发挥再贷款定向支持和调结构的效能。

七、政策建议

制度规则深刻影响着金融机构对再贷款的需求以及金融机构对弱势领域的支持行为。在当前“利率、投向”双限模式下，再贷款的中间需求受到抑制。由于金融机构使用再贷款的数量不足，人民银行因而缺乏足够的引导手段，诱导金融机构直击涉农、扶贫领域融资难的核心，即扩大对这些领域的信贷数量。因而，央行要从再贷款的制度供给入手，放宽对使用者定价的约束，指导金融机构在再贷款的基础上创新多样化的信贷产品，不断提高其支持的精准度，以更加市场化的途径实现信贷结构调控的目的。为此，本文提出以下建议。endprint

（一）适当提高加点弹性

按照上文测算，金融机构的贷款管理成本、税费成本，再加上贷款预计损失、计提拨备，其成本会超过3%。要适当提高金融机构使用再贷款资金发放贷款加点的弹性，使绝大多数金融机构实际发放的贷款利率落入再贷款需求的绿灯区，调动金融机构参与扶持弱势领域的积极性和主动性。本次调查的信贷投放利润率在6%左右，涉农贷款的平均利率在10%。因而本文建议再贷款的加点幅度提高至6～8个百分点，这样既能保证使用再贷款的金融机构有适度的利润，又保证了使用央行再贷款资金发放的贷款的利率不高于涉农贷款的平均利率。

（二）建立再贷款“事前承诺-事后评估”制度

一是事前承诺。人民银行可以规定：支农再贷款用于农户的比例不低于30%，扶贫再贷款用于贫困户的比例不低于20%的申請机构，最高加点幅度可以为8个百分点；支农再贷款用于农户的比例不低于20%，扶贫再贷款用于贫困户的比例不低于15%的申请机构，最高加点幅度可以为7个百分点；支农再贷款用于农户的比例不足15%，扶贫再贷款用于贫困户的比例不低于10%的申请机构，最高加点幅度可以为6个百分点。金融机构可以按照本单位的经营策略和县域经济的实际，对再贷款的投向做出申请承诺，并执行相应的最高利率。二是事后评估。再贷款到期后，由借用再贷款金融机构的所在地人民银行分支机构进行支持效果评估，对达到承诺效果的，按照其申请再贷款时人民银行认可的加点幅度执行。对未达到承诺效果的，按照最高加点不超过6个百分点执行，多收利息部分以罚款的形式上缴国库。

（三）创新再贷款使用效果评估指标体系

在放松利率限制的同时，加大对使用再贷款投向的引导，提升支农、扶贫的精准性。人民银行及其分支机构要通过重点考核使用再贷款的机构每季度“涉农贷款占全部贷款的比重”、“精准扶贫贷款占全部贷款的比重”等指标，督促金融机构提高支农、支小的精准程度，充分发挥再贷款的政策引导作用。

（四）用好宏观审慎评估（MPA）激励约束机制

适当提高“央行资金运用”分值在宏观审慎评估中所占的权重，使运用再贷款规范，扶贫、支农效果显著的金融机构更容易取得“A”档。对于未使用或使用央行资金不规范的金融机构适当扣减“央行资金运用”得分值，从而督促其积极落实央行的信贷政策。

参考文献

[1]孙菁.浅析战后日本的金融政策工具：[J].现代日本经济，1994年（09）第5-10页.

[2]贾丽均.对支农再贷款利率形成机制的构想：[J].青海金融，2013（02）第30-33页.

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[4]刘毅勤.再贷款密集调整后支农再贷款管理和使用中暴露的问题亟待解决：[J].北方金融，2016（10）第104-105页.

[5]迟松.支农再贷款“新政”对中小金融机构影响情况的调查与思考：[J].北方金融，2016（5）第106-107页.

[6]石建成.对信贷政策支持再贷款有关问题的调查：[J].北方金融，2016（5）第99-100页.

[7]张兴伦.浅析支农再贷款加点不合理产生的影响及建议：[J].北方金融，2016（1）第81-82页.

[8]周师慷.信贷政策支持再贷款使用和管理的效应分析：[J].武汉金融，2016（5）第69-70页.

[9]朱炯.中国农贷市场的“精英俘获”问题及其形成机理：[D].西南大学硕士学位论文，2016第45页.

作者简介：王军峰（1966-），男，河南项城人，本科，高级经济师；张烽（1971-），男，河南淮阳人，本科，经济师；夏振洲（1975-），河南鹿邑人，经济师，硕士，研究方向：农村金融。endprint