地方融资平台债务化解与市场化转型

余丹丹

【摘要】地方融资平台公司在我国经济社会发展、加快基础设施建设等方面发挥了重要作用。然而，其快速发展带来的债务量不断累积，隐藏巨大的风险。在监管政策日益严厉的背景下，平台公司需着重考虑化解债务压力并进行市场化转型，形成良性健康的发展态势。

【关键词】平台公司 债务 转型

一、平台公司的发展与债务风险的积累

平台公司是我国分税制改革及投融资体制创造式发展的产物，早在二十世纪末就已经诞生。随着2008年国家4万亿经济刺激计划，平台公司得以快速发展，“遍地开花”。不可否认的是，平台公司的设立及发展壮大，在扩大政府投资、拉动内需方面立下了汗马功劳，可谓“功勋卓越”。然而，其快速发展带来的弊端也逐渐显现。平台公司在承担地方政府基础设施建设重大任务的同时，也形成了巨大的债务。2013年8月在全国范围开展的地方政府性债务审计，是有史以来最深入、最规范、最全面的地方债务摸底。根据公开发布的结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元，并得出了“目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患”的总体审计结论。其中有相当部分债务是通过平台公司举借的。

二、严监管将长期存在，转型已是必然

随之而来的是，一系列法律法规办法的密集出台。2014年8月底新预算法修正案通过后，10月国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府举债采取政府债券方式。2016年下半年以来，经济形式企稳向好，“去杠杆、防风险”的呼声越来越强烈。2016年10月，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），2017年5月，财政部、发改委、央行、银监会、证监会、司法部等六部委联合发布《进一步规范地方府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），剑指地方政府给平台公司融资违规担保，并建立跨部门联合监测和防控机制，这意味着对地方政府的举债融资行为的监管已经由原来的单兵作战进入了“联合监管”模式，监管趋严显而易见。2017年6月，财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预（2017）87号），规范政府购买服务管理，防范化解财政金融风险又添一重磅举措。

可以说，以上一系列办法的出台，加上各地对处理地方政府违规举债查处力度的加强，足以反映监管层对整治地方融资乱象的魄力和决心。在上层的不断推动下，未来政府融资已经摆脱了依靠平台这种旧模式，开创了“地方债”+“项目收益债”+“PPP”的地方政府融资新模式，意味着平台公司赖以生存的先天条件已经不再具备，传统的融资功能定位将彻底终结，平台公司到了转型的关键路口，或者说到了生死存亡的节点。

三、案例分析

以下通过某融资平台公司进行分析，揭示当前平台公司存在的普遍问题，有针对性地提出解决建议，寻求平台公司债务化解与市场化转型的可行路径。

（一）基本情况

某平台公司是经市人民政府批准，由开发区政府组建的大型国有独资企业。截止2016年底，注册资本46.95亿元。公司业务范围涵盖基础设施建设、产业投融资、房地产开发与管理、河流综合治理、通用航空产业等领域。2016年总资产112亿元，集团全资的下属二级公司6家，三、四级参控股公司30余家。

（二）问题剖析

该平台自从成立以来，为该区域经济发展做出了不可磨灭的巨大贡献。由于该地区远离主城区，招商引资压力较大，现有入区企业中绝大多数是民营公司，体量偏小，直接反映在给当地的财税贡献量较少。该地区的基础设施建设、产业引导等工作都由平台公司承担。城市建设需要大额资金的投入，该平台公司因此承担了上级政府每年下达数十亿元的融资任务用以建设支出。多年的发展过程后，平台公司也积累了不少问题。具体表现在：

1.资产方面：该平台公司资产规模虽然达到112亿元，但是能给未来带来收益的优质资产不足。具体来看，与当地政府的往来性资产比例过大（占比55%），导致公司可用资产大打折扣。且由于与政府的“你中有我”“我中有你”的政企不分的关系，政府使用平台公司资产并不付费，多项优质资产处于无租使用，导致资产的收益性更低。

2.平台营运：该公司承担了大量市政项目，但实际上与当地政府的委托建设结算机制未捋顺，仅仅依靠多年以前一份简要的委托代建合同进行年底确认收入，工程回款机制未提前约定，导致经营现金流入几乎为零，一直处于“只干活、不管钱”的境况，上层机制没有捋顺，导致后续很多工作困难重重。

3.自我造血：公司主要业务均是政府下达的任务，收入来源以结算的代建管理费收入为主，利润微薄。投资方面也主要是承担配合政府产业引导任务，“只投出、不管理维护、不计盈亏”的模式，缺乏对项目盈利性要求，直接导致项目投资无收益甚至亏损。唯一具有广阔发展前景的通航产业模块，由于推动力量的不足，导致项目进展缓慢，对未来收益的获得变得遥遥无期。

4.资金管理及债务风险方面：该平台历年来背靠“政府”这棵大数，资金管理相对粗放，并未形成现代化集权资金管控模式，预算管理也流于形式。由于政府融资任务与工作进展的脱节，导致大量融资资金沉淀，债务风险累积。根据测算，该平台公司未来三年每年需偿还债务约数十亿元。如果没有持续的资金来源，将面临资金链断裂的风险。

（三）转型的必然性

近期随着国家监管层面的政策收紧，尤其是2017年上半年以来，预防金融风险各项政策的出台，各金融机构额度收紧，银行批贷和放款的速度明显放缓，融资难度系数剧增。该平台公司感受到了前所未有的压力，也感受到了市场化转型改革工作的势在必行。

（四）相关建议

面对严峻的形式，如何破解生存危机，寻找发展的出路？针对该平台公司的现有情况，建议从以下几个方面尝试市场化转型，自我革命，提升自我造血能力，走出一条“自我救赎”之路。

在充分理清政企关系的前提下，对平台公司项目进行梳理，区分收益性项目和无收益性项目，采用不同的方式，促进债务化解与市场化转型。

一是对无收益的公益性项目，如市政道路建设、配套设施等产生的债务，由政府负责按照政府债务置换相关办法，进行稳步置换，以“时间换空间”。针对新建的公益性项目，采用政府发债形式，获取资金及政策的支持，集团本身不再为公益性项目融资。

二是对有一定收益的公益项目，积极推广PPP模式，平台公司可以发挥自身城建经验优势，参与组建PPP项目公司，政府按照合同约定给予特许经营权、政府补贴的方式，维护公司的城建板块业务。

三是加强收益性项目管理，此类项目可以充分采用市场化融资方式，对中长期收益性项目发行债券等方式进行融资，并积极探索新型融资模式。

四是开展多元化经营，增强造血能力。结合该平台公司业务板块，房地产板块方面，要在现有保障性住房建设的基础上，开展商业地产项目。在前期对区域环境进行充分调研的基础上，主打教育地产、养老地产项目，做成区域精品。通航产业方面，要抓住国家不断释放的政策红利，充分利用自身的先发优势及业内资源，在通用航空建设运营、机场管理及维护、通航会展商业运营、通航培训等方面占据行业制高点，并积极开拓航空主题文化旅游项目的策划规划和开发建设，打造通航旅游品牌。投資方面，进一步加强专业人才队伍建设，加强项目筛选及评审，通过产业基金等形式引导投资，加强投后管理，争取在投资上创造更大收益。

参考文献

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