从我国劳动力市场灵活性与稳定性现状探究“缺工”现象

李可爱+++周申

基金项目：福建省科技厅软科学项目“福建省华侨华人新生代跨国迁移的动因及其对国际贸易的影响研究”（批准号：2017R0066）；福建省社会科学规划项目“从劳动力市场灵活性与稳定性的视角看福建省‘缺工问题”（2014C038）；华侨大学中央高校基本科研业务费资助项目“劳动力市场分割、技能差异与劳动收入差距的关系”（15SKGC-QT01）

中图分类号：F249 文献标识码：A

内容摘要：近年来，我国东南沿海地区接连出现“缺工”现象，本文首先从经验层面和制度层面对我国劳动力市场灵活性与稳定性的现状进行了细致考察，其次从劳动力市场灵活性与稳定性的视角系统分析了我国“缺工”现象产生的原因。本文认为“缺工”现象是我国劳动力市场内部功能灵活性不足、就业稳定性和收入稳定性得不到保障，以及积极的劳动力市场政策不能有效实施的结果，即“缺工”现象是我国劳动力市场灵活性与稳定性非良性互动的体现。

关键词：缺工 劳动力市场灵活性 劳动力市场稳定性

引言

改革开放以来，得益于国家的一系列优惠扶植政策，东南沿海地区的乡镇企业得到了蓬勃发展。同时，国家对劳动力流动的限制逐渐放开，八十年代末我国出现第一轮“民工潮”。近三十年来，来自中西部地区的大批农村剩余劳动力迁移到东南沿海地区，满足了东南沿海地区经济增长对劳动力的大量需求。但是，2003年我国东南沿海第一次出现“民工荒”，这种被称为“缺工”的现象开始蔓延。

伴随着社会主义市场经济体制的建立，以及市场取向的改革在要素市场的不断深化，我国劳动力市场的制度建设也在不断推进，劳动力市场灵活性与稳定性都有了明显的增强。但是“缺工”现象的出现，不仅与产业结构调整和产业转移、内陆地区地方政府针对劳动力流失的政策调整、地区间实际收入差距变动、农民工就业需求的代际变化等因素有关，而且该现象也充分暴露出我国劳动力市场改革进程中存在的一些深层次问题。

目前还鲜有学者从劳动力市场灵活性与稳定性的视角来探讨“缺工”问题。本文首先结合具体数据分别从经验层面和制度层面考察我国劳动力市场灵活性与稳定性取得的进展，然后从劳动力市场灵活性与稳定性的视角对我国“缺工”问题进行解释，最后结合我国的具体国情进一步探寻“缺工”问题的应对策略。

我国劳动力市场灵活性与稳定性的现状分析

（一）经验层面

第一，劳动力市场数量灵活性。本文用灵活就业人数在总就业人数中所占的比重来衡量劳动力市场数量灵活性。灵活就业人员是指以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员，主要由自营劳动者、家庭帮工和其他灵活就业人员三部分组成（张阳、张艳，2006）。根据《中国统计年鉴》上就业人员的分类标准，将个体就业与其他形式的灵活就业视为灵活就业，将二者占城镇就业人员的比重视为度量劳动力市场数量灵活性的指标。表1的数据显示，我国城镇灵活就业人数占城镇就业人数比重基本维持在40%以上（2012年和2013年个别年份除外），但是随着时间的推移，该比重呈现波动下降的变动趋势。灵活就业对劳动力市场的影响具有双重性，它既能够有效减轻劳动力市场僵化，缓解城市就业压力，同时也不可避免地会增加劳动力市场的不确定性。

第二，劳动力市场功能灵活性。本文选用取得国家职业资格的人数在总就业人数中所占的比重来衡量劳动力市场功能灵活性。表2中的数据显示，我国每年参与职业资格认定考核和获得职业资格的人数分别在总就业人数中所占的比重，均呈现逐年上升趋势，这说明我国劳动力市场的功能灵活性正在不断增强。此外，结合地方的调研数据来看，东南沿海一带该比重远高于全国平均水平，尤其是广东、深圳等地。出现该现象的主要原因是东南沿海地区的经济发达程度较全国的平均水平要高，较高的经济发展程度要求匹配较高的劳动者素质，这激发了劳动者参与职业培训和技能鉴定的积极性。

第三，劳动力跨区域流动。本文用流动人口在总人口中所占的比重来衡量劳动力跨区域流动的自由程度。劳动力在区域间的自由流动，可以视为调整劳动力供给的一种有效方式，当劳动力市场在遇到冲击时，可以起到自动平衡作用，因此劳动力流动自由程度的高低，能够反映出劳动力市场恢复到均衡状态调节能力的大小。中国劳动力的流向主要是由落后地区流向发达地区，由中西部内陆地区流向东部沿海地区。根据《全国1%人口抽样调查》等相关数据，从1982年起，流动人口所占比重就在不断攀升，2000年突破10%，2010年突破16%。此外，《中国流动人口发展报告2014》指出，到2013年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一（张原、沈琴琴，2012）。

（二）制度层面

伴随着市场化改革进程的加快，我国产业结构调整的压力，和严峻的就业形势给劳动力市场带来了很大冲击，劳动力市场也进行了一系列制度和政策层面的调整，主要体现在劳动力市场管制程度、社会福利制度以及积极的劳动力市场政策等领域。

第一，劳动力市场管制。1992年邓小平南巡重要讲话，掀开了我国经济体制改革的新篇章，劳动力市场也在整个市场经济体系建设过程中得以建立。为了适应新时期市场经济的发展需要，我国劳动力市场进行了一系列灵活化改革，政府对劳动力市场的管制有所放松，主要体现在如下几点：一是就业形式多样化，鼓励非正规就业和灵活就业，扩大临时就业和合同制就业的范围，引入派遣制并将派遣单位和被派遣劳动者的权利义务，纳入到相应法律法规的规范和约束下；二是工作时间弹性化，允许企业根据生产经营状况，采用弹性工作时间制度；三是雇佣制度改革，打破终身雇佣制度，采用更具弹性的雇佣合同；四是工资制度改革，将职工工资与企业效益和员工绩效相结合。

第二，社会福利制度。改革开放以来，我国逐步对社会福利制度进行了改革，改革涉及到包括社会保障的各个具体项目，如社会保险、社会救济、优抚安置等，改革主要围绕保障范围、享受待遇的条件、待遇标准、福利资金筹措等各个方面展开，目的在于保证劳动力市场稳定性。例如，1999年1月22日，国务院第258号令发布了《失业保险条例》，将失业保险的适用范围扩大到城镇非国有企业、外商投资企业、私营企业以及非企业化管理的事业单位及其职工，同时规定了职工在失业保险费中的缴纳比例。而《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》则规定从2014年10月1日起，将机关事业单位工作人员养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的办法，并统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准。此外，表3列出了1999-2012年我国历年失业保险参保人数和年末领取失业保险金人数的基本情况，从失业保险参保人数来看，1999年到2012年该指标呈逐年上升的变动趋势；从年末领取失业保险金人数占参保人数的比例来看，该指标不但绝对值很低而且呈逐年下降的变动趋势。这说明，在制度建设层面失业劳动者的合法权益得到了明确的规定，劳动力的参保意识也在不断增强，但是在具体的实践环节却仍存在一些问题，劳动者的合法权益沒能得到充分保障。endprint

第三，积极的劳动力市场政策。在劳动力市场改革的进程中，我国推出了一系列积极的劳动力市场政策，主要可以概括为以下几方面：一是为自主创业和自谋职业的下岗失业人员，以及吸纳失业人员的企业提供税收减免优惠；二是为自主创业和自谋职业的人员，提供小额信贷支持；三是各级政府提供一些公益性工作岗位或适当比例的岗位补贴；四是建立公共就业服务平台，为失业人员提供免费职业介绍和再就业培训服务，并划拨专项财政拨款予以支持。在政策设计上能够看出，该类政策意在促进就业和再就业，帮助失业者重返劳动力市场，在很大程度上保证劳动力市场的数量灵活性。

结合经验层面和制度层面的具体情况可以看出，我国劳动力市场的灵活性主要体现在非正规就业的发展、劳动力市场功能灵活性增强、区域间劳动力的自由流动等方面，劳动力市场灵活性的增强使得面对市场波动时，劳动力市场能够迅速调节到均衡状态，同时也在一定程度上降低了劳动力市场稳定性。政府放松管制、社会福利制度改革，以及积极的劳动力政策的实施，则在增强劳动力市场灵活性的同时，也在努力保证就业稳定性和收入稳定性。

从劳动力市场灵活性与稳定性的视角解释我国“缺工”现象

在非熟练劳动供给相对过剩情况下，我国频频出现“缺工”现象，表明我国劳动力市场的灵活性和稳定性均较为缺乏。转型期，我国劳动力市场分割使得劳动力跨区域和跨行业流动不畅、劳动力技能单一难以适应转岗要求、市场机制不完善导致搜寻成本过高等问题，大大降低了劳动力市场灵活性，而社会保障机制不健全，则使市场稳定性得不到保证。

（一）劳动力市场内部功能灵活性不足

从理论上讲，当面临外部冲击时，企业不仅可以通过裁退工人降低用工成本，同时也采取包括缩短工时、轮岗培训、轮岗放假、适时安排年休假、协商薪酬等措施来稳定劳动关系，体现了劳动力市场内部数量灵活性和内部功能灵活性的良性互动。受2008年金融危机影响的企业，最先采取的应对策略是降薪和缩短工作时间，这反映出我国劳动力市场仍然具有一定的内部数量灵活性。但我国东南沿海受金融危机冲击严重的企业多是低端制造业，劳动者受教育程度普遍较低，职业技能比较单一，且大多没有通过系统的职业培训，因而不能有效的适应岗位轮换要求，这就迫使企业不得不采取裁员的方式来缓解冲击，充分暴露出我国劳动力市场存在内部功能灵活性不足的问题。当经济形势好转订单增多的时候，裁员过后的企业必然会面临再次招工，而“缺工”就是在再次招工过程中遇到的用工短缺。

（二）劳动力市场就业稳定性缺失

一般来说，就业保护越严格，劳动力市场就业稳定性就越能够得到保证。而我国的就业保护严格程度较低，企业解雇与雇佣员工基本没什么限制。跟正规就业相比，非正规就业的就业保护程度更低，程序更加简单。解雇员工的低成本，使得企业在面临外来冲击时，更倾向于通过解雇员工的方式来降低生产成本。在我国东南沿海地区，相当一部分农民工从事的是非正规就业，且《中国新生代农民工发展状况及代际比较》指出，跟父辈相比，新生代农民工的受教育程度更高、维权意识更强，但是他们的受教育程度仍以初中、高中、中专、技校为主，难以步入正规就业渠道，非正规就业依然占据就业的主导地位。这一方面说明我国就业保护制度不够严格，以减弱工人的就业稳定性为代价，来增加劳动力市场的外部数量灵活性；另一方面深刻反应出企业的权益意识淡漠，与新生代农民工权益意识提高之间存在矛盾。从这个角度说，就业稳定性缺失是造成“缺工”的一个重要原因。

（三）劳动力市场收入稳定性缺乏

民工群体的流动性很强，且主要就业于用工机制比较灵活的民营企业，员工的频繁流动降低了企业为员工缴纳失业保险的积极性，导致失业保险的覆盖面不足。即便企业为农民工交了失业保险，同样面临失业条件下，受二元户籍管理制度的影响，外来农民工所能得到的是一次性失业补助，跟城镇居民相比其补助金额寥寥无几，再加上领取失业保险的手续相当繁杂，实际上农民工失业后很难得到失业保险的经济支持。社会保障制度不到位，导致农民工的收入稳定性得不到保障，增加了劳动者转换工作的调整成本，迫使劳动者离开劳动力市场，不利于保持劳动力市场的外部数量灵活性，在一定程度上导致了“缺工”。

（四）积极的劳动力市场政策未能得到有效实施

积极的劳动力市场政策有助于失业者实现再就业，保证企业在市场需求变化时具有调节用工数量的灵活性。技工教育、职业培训以及再就业培训等渠道，可以有效提高劳动者的就业能力，增加劳动力市场的功能灵活性。但是，在我国真正通过政府提供的渠道，来提升技能的劳动者数量非常有限，且针对农村转移劳动力的培训大多流于形式，培训质量和效果并不理想。促进失业人员再创业以及鼓励企业吸收失业劳动者的减税、担保贷款、社保补贴等相关政策，对促进劳动力重新返回劳动力市场有一定的作用，但是在我国相关政策的覆盖范围仍然不够广泛。积极的劳动力市场政策未能得到有效实施，一方面阻碍了劳动力的再就业渠道，另一方面进一步加剧了企业的“缺工”程度。

综上所述，我国劳动力市场内部功能灵活性不足，迫使企业通过裁员方式来维持雇工灵活性，而就业保护程度不足助长了企业的裁员倾向；社会保障不到位增加了劳动力转换工作的调整成本，使得劳动力的就业稳定性得不到保障；积极的劳动力市场政策未能得到有效实施，使得失业劳动力难以重返劳动力市场。这一系列因素导致劳动力被迫离开市场，反过来制约了劳动力市场的灵活性，这是近年来“缺工”现象的重要原因。

我国“缺工”问题的应对策略

（一）打破劳动力市场分割

在我国，劳动力市场分割以及户籍制度造成的就业限制和就业歧视依然存在，正规就业和非正规就业在雇佣和解雇等方面的程序、制度和成本等方面存在很大差异，员工很难从非正式单位转入到正式单位工作。近年来，国家对户籍制度进行了一系列改革，但是户籍制度带来的隐形就业限制和就业歧视并没有消除，劳动力自由流动的门槛和成本依然很高。虽然我国不能在短时期内像欧盟等国家和地区，建立统一的劳动力市场，但是可以逐步取消地区限制性政策，为国内劳动力提供统一接受教育、培训和社会福利等机会，逐渐打破地区壁垒，并进一步建立平等的城乡就业准入机制，缩小外地务工人员与本地劳动者的就业待遇，促进劳动力在区域间、城鄉间自由流动。endprint

（二）保障灵活就业者的合法权益

我国正处于经济转型期，工业化程度和经济发展水平都有限，该阶段低技能劳动力数量庞大且所占比重较高。受人力资本水平和就业制度的限制，大多数低技能劳动力只能进入非正规单位就业，这构成了灵活就业的主体。灵活就业具有低成本、弹性大等优势，劳动者可以通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等多种形式，进行自主创业和自谋职业。但是我国政策和相关法律法规关注的重點在正规就业上，灵活就业者的合法权益往往得不到保障。为了促进劳动力市场灵活性稳定性的良性发展，下一步应该将灵活就业纳入到现有制度和法律体系之中，对正规就业和非正规就业统筹管理，使灵活就业者的合法权益得到切实保障。

（三）健全社会保障体系

劳动力市场灵活性的提高往往意味着就业稳定性的下降，国家有必要通过健全社会保障体系等措施来增强劳动力市场稳定性。尽管政府已经在社会保障和基本医疗保险等领域做出了很大改进，但是城乡差距依然很大，社会保障体系并没有实现省际甚至全国层面的统一，严重阻碍了劳动力资源的优化配置，可以尝试推进全国统一的社保关系转续办法。失业保险不能流于形式，保险金的领取手续和程序应该进一步精简，让失业者切实得到失业保险的救助。为了帮助失业者能够重返劳动力市场，政府的再就业服务和培训政策必须落实到位。同时，充分借鉴国外的经验，考虑将就业保护制度与社会保障制度有机结合，逐步用社会保障来替代就业保护。

（四）推进积极的劳动力市场政策

推进并落实积极的劳动力市场政策，一方面需要政府加大财政投入，以保证积极的劳动力市场政策有足够的财政支持；另一方面政府要推出合理有效的政策组合，并将政策充分落实。划拨一定比例的资金，用于支持公益性就业和再就业技能培训，培训项目内容要符合市场的技能需求，切实提高低技能劳动力或失业者的就业技能；建立覆盖全国的职业信息网络平台，做到企业招聘信息和劳动者应聘信息共享，减少劳动需求方和供给方的信息不对称；进一步完善财政税收政策，进一步扩大与鼓励再就业和自助创业相关的减税、担保贷款、社保补贴等政策的覆盖面。通过积极的劳动力市场政策及其有效实施，帮助失业者重返劳动力市场。

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