上海市居家养老服务：现实基础与路径选择

张萍+茅铭晨

摘 要：本文以上海市为例，探讨居家养老服务的供给现状及存在的问题，并结合其发展居家养老服务的有利因素，利用SWOT战略分析工具对上海市居家养老服务的发展进行战略定位与战略选择，并给出具体的改进建议。

关键词：居家养老服务；SWOT分析；上海市

随着世界“银色风暴”的到来，我国快速步入人口老龄化社会。在我国经济发展尚不充分、社会保障体系尚不健全的社会背景下，如何处理人口老龄化带来的养老问题，已成为我国社会工作的重要议题。上海市作为国际型大都市全国经济发展的排头兵，是全国率先进入老龄化社会的城市，其老年人口之多、养老压力之大，在全国城市中位居前列。因此，对上海市发展居家养老服务的内部能力与外部机遇进行评估，能够为全国其他城市居家养老服务的发展提供借鉴意义。

一、上海市人口老龄化现状

根据上海市民政局发布的《2015年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》显示，截至2015年12月31日，上海全市户籍人口1 442.97万人。其中，60岁及以上老年人口435.95万人，占总人口的30.2%；比上年增加了21.97万人，增长5.3%；65岁及以上老年人口283.38万人，占总人口的19.6%；比2014年增加13.32万人，增长4.9%；70岁及以上老年人口181.09万人，占总人口的12.9%；比2014年增加了4.05万人，增长2.3%；80岁及以上高龄老年人口78.05万人，占60岁及以上老年人口的17.9%，占总人口的5.4%。全市老年人口持续快速增加，高龄老人平稳增加，纯老家庭、独居老人不断增加。根据上海老龄科研中心预测，到2018年，上海户籍60岁及以上老年人口将突破500万人，2020年，总数将突破540万人，且随着时间推移，规模将持续扩大。根据联合国对老龄化社会的定义，上海远远超过标准线成为全国老龄化比较严重的城市之一。在“互联网+”如火如荼的发展背景下，上海市如何抓住互联网发展契机，创新养老服务供给模式，健康平稳地应对老龄化社会带来的种种社会问题，是当前上海市规划发展促进社会和谐的重要内容。

二、上海市居家养老服务发展的现实基础

养老服务是社会福利体系的重要组成部分，居家养老服务是社会养老服务体系的核心和基础。上海市居家养老服务的最早探索始于2000年，上海市民政局在全市6个中心城区的12个街道进行居家养老的试点工作。截至2015年底，上海市共有日间服务机构共计442家。上海市居家养老服务虽然得到较快发展，受惠老人群体不断增加，但是居家养老服务的供给和日益增长的养老服务需求之间还存在一条巨大的鸿沟，主要存在以下困境。

（一）资金投入不足，继续发展乏力

目前，上海市居家养老服务的资金来源主要是政府财政拨款和福利彩票公益金的捐助。居家养老政策的投入力度和经济发展水平及当年财政状况紧密联系，较少有社会力量参与进来，究其原因主要是居家养老事业的公益性，居家养老服务对象是需求千差万别的老年人群体，他们由于年老前的教育背景、工作经历等不同，老年服务需求也呈现出不同的趋势。其次，我国的非营利组织力量有限，加上其本身因资金匮乏遭遇的发展问题，使得非营利组织参与居家养老服务更加力不从心。

（二）政府政策缺乏连贯性

居家养老服务的发展主要靠政府力量支持，上海市政府通过实施一系列政策法规、条例、管理办法等，支持和管理上海市的居家养老事業，但由于财政收入、每年政府工作计划等因素影响，使得居家养老政策调整过快，缺乏连贯性，有的政策实施不到半年即宣告取消。一方面，降低了社会成员尤其是老年人对政府工作的满意度。另一方面，也增加了政策实施的困难，造成基层工作人员对养老政策的宣传普及刚刚完成，就被通知取消或者贯彻新政策，缺乏稳定性和连续性。

（三）服务人员的专业化程度低

上海市社区养老事业面临服务人员队伍不稳定、服务质量有待提高的困境。目前，居家养老的服务人员要依靠社区配备，各个社区在招募服务人员时，往往比较注重将居家服务与下岗职工再就业联系起来。这部分人员的专业化水平参差不齐，本社区下岗职工对社区老人的生活相对熟悉，而外来务工人员大部分来自农村，对社区老人生活不熟悉，只能提供一般的日常生活照料服务，对于康复理疗、营养膳食以及精神慰藉等服务力不从心。这样的服务人员队伍无法解决老年人的精神和情感需求。

（四）社区权力与责任不匹配

上海市以居家为核心，以社区为依托，以机构为支撑的养老服务体系格局，实际上都离不开社区发挥其基层操作作用。在养老服务事业中，社区直接面向服务对象承担居家养老工作具体责任，造成社区繁忙其承担的责任和工作超越其法定权力的现象。因此，不仅大大增加社区工作人员的工作量，降低其工作积极性和职业倦怠感，而且容易造成居家养老工作评估和问责的困难。没有一个良好的服务质量评估和问责机制，不利于居家养老服务事业引入市场机制和社会力量，从而不利于上海市养老事业的可持续发展。

三、居家养老服务战略定位与路径选择

借助于SWOT战略分析工具，对上海市居家养老服务进行战略分析，以期能为上海市独具特色的居家养老模式提供建议。

表1列出了上海市发展居家养老服务的内部优势与劣势以及外部环境中的机会和威胁。通过表1可以看出，在上海市发展居家养老服务中，内部优势和外部机会占据主要方面，根据SWOT战略分析工具得出，目前上海市可采取以SO即增长型战略为主，明确居家养老服务模式在上海市养老服务体系中的主导作用及发展方向，同时辅之以ST即多元化战略以及WO即扭转型战略，抓住外部机会努力扭转自身劣势，创造发展居家养老服务模式的运行条件。具体来说，本文提出以下建议。

（一）增长型战略：大力发展居家养老服务

1.建立居家养老信息平台

居家养老以老年人分散居住在家里或原居住地，社区服务人员上门提供服务为主要特征。因此，构建连接老人、社区服务中心、子女的沟通机制就显得尤为重要。上海市应抓住发展的正如火如荼的互联网技术，建立居家养老信息平台，通过这一平台将社区服务中心、老年人、子女联系起来，建立老人健康信息资源库。一方面，使子女能够时刻掌握老人在家的健康状况、活动情形。另一方面，老人的身体状况信息能够时刻反馈到信息平台，平台的健康监测人员作出专业判断，便于社区工作人员及时上门服务。endprint

2.建立居家养老服务社区专项资金账户

社区提供养老服务离不开资金支持，当前养老服务财政支出比例主要取决于当年的财政情况，造成了养老服务资金稳定性得不到保障。因此，下放资金支配权给社区，以社区为单位建立社区居家养老服务专项资金，能够解决资金不足资金不稳定的现状。专项资金应由子女及政府共同担负出资，由社区统一管理统一支配。

（二）扭转型战略：创造发展居家养老服务的有利条件

1.建立吸引社会资本的激励机制

解决养老资金不足问题，吸引社会力量参与进本地区的居家养老服务事业是重要的选择，关键在于养老服务行业公益性强、利润空间小，如何吸引企業参与。当地政府应重点考虑如何建立激励机制，如企业参与养老行业投资可享受一定的免税补贴，政府为企业信誉加分等措施。

2.提高养老政策连贯性

居家养老服务的发展离不开政府政策尤其是财政政策的支持。当前，居家养老遇到的比较的尴尬的问题之一就是政策缺乏连贯性，导致社区操作层次一直处于适应新政策的不良状态，给老年人的心理造成了一定的影响。因此，政府养老政策应增强其稳定性，尽量减少政策变动，政策调整前应提前对社会公布，给老年人以及社区工作者一个心理适应期。

（三）多元化战略：发展多元化养老服务，弥补居家养老服务覆盖不足

1.做好本地养老服务调查分析工作

居家养老服务的健康有序发展，建立在对上海市老年人需求状况的充分了解基础上，找准需求是第一步。养老服务调查工作应主要从以下几个方面进行：老年人养老需求、养老服务供给现状、老年人养老方式偏好、影响老年人晚年生活质量因素等。调查应尽量深入全面，挨家入户问卷调查及访谈能较详细的了解老人实际需求情况。对于调查结果的分析，应交由专业团队采用多种分析方法来进行。

2.提供多种养老服务

目前，尽管居家养老是我国养老模式的发展方向，但由于地区条件差异，居家养老并非能覆盖上海市全部地区的城镇和农村。对于某些居家养老发展受阻的地区，应查缺补漏，以其他养老服务来弥补居家养老服务的不足，将全市老年人群体纳入养老服务体系中，使其享有公平公正的养老服务。

四、结语

通过运用SWOT战略分析工具，分析上海市发展居家养老服务模式的内部能力与外部机遇，得出居家养老服务模式应是上海市应大力发展的养老模式。在扭转劣势创造有利条件的同时，还需采取措施，弥补居家养老服务覆盖不到的老人群体。因此，全国其他城市可对照上海发展居家养老服务的条件，因地制宜地对本地区的养老服务模式做好战略定位与规划，探索一套适合本地区的养老服务模式。

注释：

[1]廖楚晖，甘炜，陈娟.中国一线城市社区居家养老服务质量评价[J].中南财经政法大学学报，2014（2）：46-50.

[2]章晓懿，刘帮成.社区居家养老服务质量模型研究——以上海市为例[J].中国人口科学，2011（3）：83-92.

[3]王桂云.多元化社会养老服务体系建设对策研究[J].中国人口·资源与环境，2015（12）：167-169.

参考文献：

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[4]丁建定.居家养老服务：认识误区、理性原则及完善对策[J].中国人民大学学报，2013（2）.

[5]祁峰，谭丽萍.完善非营利组织参与居家养老服务的对策[J].经济纵横，2015（5）.endprint