从“农转非”到“非转农”
——大学生逆城市化流动的个案研究

文/沈东 张方旭

从“农转非”到“非转农”
——大学生逆城市化流动的个案研究

文/沈东 张方旭

从2006年台州的“5000大学生非转农”到2010年义乌出台的《大中专院校毕业生户口“非转农”实施办法》，再到2015年“山西籍大学生毕业后无业欲非转农”的现实诉求，大学生“非转农”成为当代中国户籍制度改革的热点和难点问题，吸引了社会各界的广泛关注。过去，读书考大学，在城市就业，是大学生“农转非”的重要途径。然而，近年来，浙江、江苏、湖南、湖北等地频频发生已经实现“农转非”的大学毕业生，要求将户口迁回农村，进而实现“非转农”的逆城市化现象。如果说“农转非”是城市化的配套战略，那么，“非转农”则是当代中国大学生逆城市化的重要表现。从“农转非”到“非转农”，不仅反映了逆城市化的本土实践，同时也折射了大学生逆城市化的实践逻辑。

“农转非”的“被城市化”

1978年改革开放后，伴随土地、户籍等相关制度的松动，大量农民离开农村，进入城市，实现非农就业，进而促进“制度身份和生活方式的市民化”。然而，对于大学生而言，情况却并非如此。随着1995年大学毕业生就业分配政策的取消，国家规定所有农村籍大学生在其入学时，都必须将户口迁入大学所在地，强制实行户籍的“农转非”。这一政策一直执行到2003年才取消。2003年，公安部制定《户籍管理七项便民利民措施》，规定“考取普通高等学校、普通中等专业学校的学生，入学时可以自愿选择是否办理户口迁移手续”。也就是说，在大学毕业生自主择业的情况下，期间有八年的时间是强制大学生进行“农转非”。对于这部分大学生而言，“农转非”并非表现为一种主动的城市化追求，反而成为一种“被城市化”。这种“农转非”的“被城市化”，给大学生带来了深刻的影响。

1.“回不了乡”。1978年改革开放以来，随着市场经济的发展，国家实行了一系列有利于“三农”的优惠政策，这其中，不仅包括土地承包权和经营权，同时包括宅基地使用权以及计划生育等。在这个背景下，国家强制“农转非”，直接造成大学生农业户口及其背后各项权益的丧失。农村实行的是土地的集体所有，对于实行“农转非”的大学生而言，在户籍身份上看，已经不属于“集体”的一员，因而，在实际操作中，村民集体有理由将其所承包的土地收回。户籍是国家执行计划生育政策的依据，对于“农转非”的大学生而言，在户籍身份转换的同时，也丧失了其享受国家计划生育政策优惠的法理依据。

2.“进不了城”。大学生“农转非”的特别之处就在于，其非农业户口并非是一般意义上的可以享受各种城市福利保障的户口，而是一种介于农业户口和非农业户口之间的城市集体公共户口。从二元户籍身份看，“农转非”之后的大学生拥有的是非农业户口，但是在实际中，大学生又享受不到各项市民的福利保障。伴随新世纪以来愈演愈烈的就业难，在户籍身份认同缺乏和就业危机的双重影响下，“进不了城”成为大学生面临的现实困境。“进不了城”不仅体现为享受不了同等的公共服务，而且也体现为城市就业困难。

3.“游离于城乡之间”。“回不了乡”与“进不了城”的社会事实，造成了“农转非”大学生的“游离于城乡之间”。因为，农村户口的丧失使大学生失去了村民的资格，城市“制度——技术”层面的排斥使大学生难以在“文化——心理”层面融入城市。“农转非”的大学生，大多以具体就业岗位为依托，实现在城市的扎根立足。“游离于城乡之间”，不仅体现在地域空间和户籍身份上，同时也体现在职业选择和情感认同上。即使“农转非”的大学生对农村存有深深的依恋，但是由于城市的就业需要，使他们必须要进行城市化流动；即使他们渴望融入城市，但是，现实的户籍壁垒无情地将其拒之门外，不合时宜的户籍制度成为大学生城市就业的政策性障碍。

看似是主动的城市化的选择，折射在“农转非”的大学生身上，却表现为深深的被动和无奈。“农转非”的户籍转换，造成了大学生的“回不了乡”；城乡二元户籍壁垒的存在，又给大学生的城市融入设置了制度障碍；大学生城市就业危机的出现，直接促使其“游离于城乡之间”。从“回不了乡”到“进不了城”，再到“游离于城乡之间”，以城市化为取向的“农转非”的政策制定，却突出表现为个体大学生的“被城市化”体验。大学生实现城市化，至少包括身份、职业、住房以及后代等四个方面，而当前的“被城市化”，主要表现为被动的“农转非”，即国家通过制度的规定性来降低农业人口比重，进而大大提升了当代中国的城市化率，根本上体现为“一刀切”、“运动式”的城市化运作方式。

基于经济资源、政治权利、文化认同以及社会权益的城乡分布不均，当代中国的社会发展表现为一种以“城市”为中心的发展战略。在国家城市化的政策动员和城市社会的吸纳作用下，通过读书考大学，进而实现在城市就业，成为莘莘学子梦寐以求的奋斗目标。但是，“农转非”的“被城市化”，是个体大学生对宏观经济社会发展的主观体验，准确地说，是一种微观层面个体对城市社会发展和国家城市化目标定位的“错位式”体验。“被城市化”进程中的“错位式”体验，是新世纪以来大学生“非转农”进行“逆城市化”流动的逻辑动因。

“非转农”的“逆城市化”

与城市化进程相伴随的是职业的非农化、户籍的农转非、居住的城市化以及角色的市民化，然而，大学生“非转农”，表达的却是一个“逆城市化”的现实诉求，即与主流城市化进程相背离，在户籍层面与城市化基本趋势格格不入的“逆城市化”的政策实践。从实际看，尽管有着“非转农”诉求的当代中国大学生，大多只是“名义上”，而非“事实上”的以农村为取向的人口迁移。但是，在以户籍身份为表征的城乡社会之间，“非转农”却反映着大学生“逆城市化”流动的个体诉求，表征着农村开始发挥较之于城市的比较优势，折射出国家开始改变以城市为重心的单向度的户籍政策。

1.城市化进程中的“利益受损方”。城市化进程中，大学生之所以会产生“非转农”的现实诉求，源于其利益的相对受损。通过既定“农转非”的制度安排，大学生不仅没能享受农村社会改革发展的红利，其“市民”的基本权益也难以保障。因而，大学生对其“农转非”的户籍政策十分不满。“非转农”的“逆城市化”诉求，就是大学生对“农转非”的城市化制度安排不满的产物。在“农转非”的城市化制度安排作用下，大学生原本能够享受到的农村社会的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权等优惠政策被剥夺了，而作为城市社会的一员，其就业、医疗、教育以及社保等基本权益等得不到应有的保障，可以说，“农转非”的制度安排将大学生置于了“利益受损方”的位置。这种利益受损，决定了“农转非”大学生对现行制度设计的不满，对现行城乡关系的不满，进而触发对现行城市化道路的不满。

2.“非转农”的政策准入。大学生对现行制度安排的不满，自然就会归结为对“农转非”政策的不满。也就是说，“农转非”是一种单向度、不可逆的户籍转换，即大学生“农转非”之后，不存在一个户籍准入门槛进行“非转农”。对于“农转非”的大学生而言，其“非转农”的利益诉求处于一个政策盲点之下，而得不到户籍政策的兼顾。政府往往以没有相关政策为由，拒绝大学生“非转农”的诉求，对于大学生的“市民权”诉求，各级城市政府通过各种方式予以回避。

2003年之后，国家对于大学生“农转非”实行自愿原则，不再强制要求。在实践中，随着大学生“非转农”诉求的日渐高涨，地方政府一般根据本地实际，制定准入条件，有步骤实施。这也就舒缓了大学生对现行城市化道路中户籍政策的不满，单向度、不可逆的“农转非”制度设计，也演化为双向度、可逆转的“非转农”制度安排。

3.“由城入乡”的自由迁徙。随着社会大众民权意识的高涨，国家及时调整了户籍的制度设计和政策实行，大学生“非转农”也在这一时期变成现实。需要说明的是，“非转农”的政策实施，也不是一步到位的，其真正落实也是一个由浅入深、由点到面的过程。从实际看，最初仅仅是允许户籍“非转农”，却没赋予“非转农”大学生应当享有的土地承包、社会保障以及计划生育等优惠，随着实践的深入，依附在农业户口背后的福利政策才逐步落实到位，城乡户籍的相对价值才发生逆向转变，大学生“非转农”才演变成为人口的逆城市化流动。并且，这种人口的逆城市化流动，主要体现为城乡之间的自由迁徙，既能“进的了城”，也能“回的了乡”，更加能够平等享受城乡户籍背后的各项权益，进而实现“由城入乡”的自由迁徙。这种“非转农”引发的“由城入乡”的逆城市化流动，是对过去单向度、片面化的人口“离乡进城”的城市化道路的回应。

由此可知，快速城市化将大学生卷入了“农转非”的户籍政策之中，并将其置于“利益受损方”的位置，进而引发了大学生“非转农”的“逆城市化”诉求。基于新世纪以来城乡关系的发展，国家及时调整了大学生的户籍政策，将单向度的“农转非”转轨为双向度的“非转农”，保障了大学生的基本权益，促进了大学生以“非转农”为表现形式的逆城市化流动。大学生“非转农”的逆城市化流动，肇始于“农转非”的城市化制度安排，其根源是“体制障碍和不合理制度带来的遗留效应”。也就是说，“非转农”的“逆城市化”，是“农转非”的“被城市化”的产物，是对“农转非”政策盲点的弥补，是个体大学生不满强制“农转非”的表现。无论是城市化流动，还是逆城市化取向，个体的理性选择都将发挥更大的作用，并在国家进行制度设计和政策实行时，更多兼顾个体意愿。大学生“非转农”的逆城市化流动，将重构国家的户籍制度安排，整体上反映了城乡关系发展中的新态势，标志着“国家支配型”人口政策的结束和“个体选择型”人口政策的到来。

大学生“逆城市化”的实践及反思

尽管大学生“非转农”只是户籍意义上的“逆城市化”，但是，这一现象的产生，却是与主流的城市化战略相勾连，并在一定程度上反映了城市化的中国道路与逆城市化的本土实践。从“农转非”到“非转农”，国家、社会以及个体发挥着不同的作用，呈现出不同的面相，以不同的姿态介入其中，在不同层面影响着大学生“非转农”的逆城市化实践。

1.从国家维度看，大学生逆城市化实践，经历了从刚性制度设计到弹性政策安排的变迁。无论是“农转非”，还是“非转农”，国家始终居于支配者的位置，对大学生的城乡流动发挥着调节作用。个体大学生，或消极抵制、或积极反抗，最后都进行了以国家意志为取向的流动。即使“农转非”后，大学生产生各种形式的不满，但是，其最终“非转农”目标的达成，还是需要国家政策的确认。当然，从“农转非”到“非转农”，国家由一开始刚性的“农转非”制度设计，逐步演变成为弹性的具有可操作性的政策安排，其间夹杂着各种因素的考量。国家政策上欠成熟固然是一个重要因素，但是更深层次的因素，则是社会发展和个体诉求的“倒逼”。因为，新世纪以来，随着社会的日渐发育和个体权利意识的觉醒，过去那种国家支配的制度安排难以为继，国家需要更多的兼顾社会和个体的意愿，并以此为出发点来进行制度设计。

2.从社会维度看，大学生逆城市化实践，经历了从城市优先发展到统筹城乡实践的战略转型。当代中国走的是一条工业化先行、城市化跟进的现代化道路，在工业化快速发展的时期，城市化却缓慢发展、甚至停滞不前。这种工业化、城市化的“非同步发展”战略，造就了独特的城市化发展道路。大学生单向度“农转非”的实行，就始于快速城市化背景下，以城市社会优先发展的战略规划。这种城市社会优先发展的战略规划，在迅速提升当代中国城市化率方面，功不可没。但是，却忽视了农村社会的实际情况，造成了农业人口，尤其是“农转非”大学生的“利益相对受损”。鉴于此，新世纪以来，随着国家统筹城乡实践的提出，单向度的“农转非”也便转轨为双向度的“非转农”。“非转农”政策的实行，在满足“农转非”大学生利益诉求的同时，也积极配合着统筹城乡实践的深入，并朝着城乡一体化的战略目标前进。

3.从个体维度看，大学生逆城市化实践，经历了从“被城市化”到“逆城市化”的选择过程。国家通过单向度的“农转非”政策，强制大学生放弃农业户口，离开农村，进入城市。然而，大学生的“农转非”实践表明，即使在身份和职业上实现了城市化，其最终也表现为一种文化和心理上“被城市化”。这种“被城市化”，在给个体大学生发展带来不便的同时，也给城乡社会的协调发展设置了障碍，并最终造成了国家的政策困境。当下“非转农”的“逆城市化”，则以个体大学生的利益诉求为原点，理顺城乡发展和制度设计的关系，促进国家、社会以及个体三者间的良性互动。从这个意义上说，“非转农”有效地解决了“被城市化”带来的一系列问题。对于个体大学生而言，“非转农”的“逆城市化”只是对前期“被城市化”不良反应的即时性回应，是一种“利益驱动的结果”。

大学生的逆城市化实践，反映了当代中国城市化的利弊得失，并在一定意义上，折射国家、社会以及个体的多重面相。“农转非”的“被城市化”，是国家在“经济体制转型和户籍制度变迁的大背景下”，强制大学生进行户籍转换达成的，在实践中呈现出“国家规训个体”一面；“非转农”的“逆城市化”，是国家基于个体的相关诉求，通过双向度、有条件的户籍政策准入实现的，在操作中呈现出“国家尊重个体”的一面。在这一过程中，城乡关系则从一开始的“城市压制农村”逐渐演变为“城市支持农村”的面相。个体大学生的户籍转换经历，始终处于国家、社会以及个体的结构性张力之中，受到三者关系的结构性束缚。

在城市社会来临的时代，从“农转非”到“非转农”，大学生的逆城市化实践，就是处于国家、社会以及个体的三方作用之下，得以发生发展，并且深深受制于这一整套以国家、社会以及个体三方为支点的结构性逻辑。一开始“农转非”政策的实行，受制于国家的城市优先发展的战略规划，并在操作中忽视个体大学生的利益诉求；而随后“非转农”的政策转轨，则表现为国家统筹城乡发展的战略实践，并开始日渐关注个体大学生的发展需要。这种政策的转轨，看似是对主流城市化进程的反叛与背离，其实却是对前期城市化进程中遗留问题的解决与回应。国家试图通过大学生“非转农”的逆城市化流动，来更好地促进当代中国的城市化建设。本质上看，“非转农”的“逆城市化”，只是当代中国城市化的一个重要阶段，并从根本上服从于城市化的目标定位。

（作者系华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会发展学院博士研究生；摘自《中国青年研究》2017年第2期）